黄群慧：要制定整体战略性规划，避免随意对国企合并重组

【编者按】

12月2日，由深圳创新发展研究院与中国经济体制改革研究会共同主办的“混合所有制改革论坛”在北京举行，中国社科院工业经济研究所所长黄群慧在论坛上作了题为《更加注重国企改革的系统性和协同性》的演讲，重点谈了国企改革的方法论问题，他强调要更加注重国企改革的系统性和协同性。以下是黄群慧的演讲实录，经本人审订，澎湃新闻（www.thepaper.cn）经授权发表：

我今天只想谈一个问题，关于国企改革的方法论问题，题目叫《更加注重国企改革的系统性和协同性》。

十九大报告里提到，国企改革有一条重要经验就是比较注重改革的系统性、整体性和协同性。在中国共产党的党章里专门谈到改革的时候也提到这么一句，“改革开放应当大胆探索，勇于开拓，提高改革决策的科学性，更加注重改革的系统性、整体性和协同性。”现在大家宣传十九大报告的时候好像对这点没有重点解读。现在改革政策文件的四梁八柱都有了，科学性具备了，现在应该强调更加注重改革的系统性、整体性和协同性。因为我们整体的改革方法论涉及各个方面，整个经济体制改革，需要强调改革的系统性。如果把这个原则放到国有企业改革，我觉得同样适用，国企改革也应该注重改革的系统性、整体性和协同性。

现在国企为什么说要改革，因为随着全球化、中国工业化以及市场化改革进程的推进，对国有经济、国有企业、国有资本也提了一些新的要求，原有国有企业功能布局存在一些不适应，产权形式存在不适应，管理体制存在不适应，微观治理机制也存在不适应。十八届三中全会以来可以说是推进了四大项改革任务，一般认为很多，国资委试点十几项甚至更多项，其实是四个大的方面：基于“国家使命”调整国有经济功能和布局，协同推进混合所有制改革，建立以管资本为主的新国有资产管理体制和完善国企现代企业制度。而这四大项改革任务是以分类为前提的。十八届三中全会以后，国有企业被分为三类，公益类、商业一类、商业二类。以这个分类为前提，四大项任务之间具有严密的逻辑关系，是密切结合的。现在我们已经出台一系列文件，围绕国企国资改革推出“1+N”政策体系。但是，当我们把文件分解之后，在实践操作层面往往会忽视系统性和协同性。恰恰因为忽视，我们这几年改革总体成效很大，比如很多老百姓感觉改革的满意度和获得感还需要进一步提升。

要更加注重国企改革的目标及路径的系统性和协同性

为什么说这种系统性、协同性影响了我们的获得感和满意度呢？有两个方面，一方面从国企改革的目标看，要从整体经济发展角度来看国企改革的目标，也就是说增加国企改革目标的整体性意义。以前我们总是提国企改革是围绕国有企业本身做大做强做优推进的，这次党的十九大报告进一步提出国有资本做大做强做优。从“国有企业”改为“国有资本”，意义深远。因为国有资本的载体可以是国有企业，也可以放到其他各种形式的载体里，包括混合所有制里。这也意味着国企本身的发展除了我们说的自身做大做强做优，还包括给整个经济创造公平竞争的环境。这次十九大报告指出，全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力。深化商事制度改革，打破行政性垄断，防止市场垄断。这些都和国企改革目标有相关性，所以要站在这个角度想问题。

另一方面国企改革推进路径也要考虑到系统性和协同性。一是国企改革路径要上下结合和协同，要做到上面有框架，下面有试点。试点的前提是允许企业放开地进行探索，设立容错机制。二是国企改革推进的激励和约束机制需进一步协同，在企业层面，推进改革的激励机制还有待进一步完善，在激励和约束不对称，改革很难推行下去。三是国企改革的试点有待进一步系统化。现在我们往往为了工作的方便把国企改革分为多少项试点，你去试员工持股，你试经营者薪酬制度，每个企业都只是进行单项试点，缺乏系统性。任何企业推行改革，都应该是综合性、整体性的。

实质推进国有企业改革，必须坚持整体协同推进

王晓初董事长提了综合混改，我认为很重要，混改一定是涉及整个企业的综合改革，涉及到上面提到的四个方面都要有变化。整个逻辑是以对每家国企进行分类并向社会公布为前提的，分为公益类、商业一类、商业二类，社会上一定要知道哪家企业是什么类型。公益类企业，相应社会监督很重，对商业一类企业可能完全按公司法运作，商业二类监管介于公益类和商业一类监管方式之间。实际上，不同类型的企业，其透明度也应该不一样，其监管方式也不一样。

具体而言，现有国有企业多是三类业务混合，需首先实现企业功能定位和分类，这个功能定位过程与建立以管资本为主的管理体制相协同，利用国有资本投资公司和国有资本运营公司这两类平台实现国有资本合理流动来保证国有企业动态地实现其功能定位。国有资本运营公司主要针对商业一类，国有资本投资公司则主要是商业二类和公益类的资本管理平台。企业搞混合所有制，真正的国企持股方和操作方应该是国有资本投资公司和国有资本运营公司这两类公司，这和混合所有制改革又要协调。推进混合所有制改革，这个过程要与建立现代公司治理机制协同，在战略规划制定、经营业绩考核、资本运作模式选择、人员选聘制度建设等方面建立不同监督管理机制，从而实施更加精准有效的分类监管。

国有经济布局与结构的战略性再调整

首先看国有企业的战略性调整。从理论上看，公益类作为国家政策的一种工具，弥补市场经济的不足，发挥纠正自然垄断、矫正外部效应、提供公共物品、实现区域协调发展、保证收入公平分配等方面作用，是建立市场经济条件下现代的国家治理机制的一部分。商业二类是属于战略性的、垄断性的企业，在事关国计民生的基础产业、支柱产业、战略产业与国外企业竞争抗衡，承担支持科技进步、保障国家经济安全等功能，最终实现经济赶超。在成为世界一流经济强国之前，需要保持相当数量的此类国有企业。商业一类是真正完全竞争的，作为独立市场主体的国有企业，要自主经营、自负盈利、自我约束、自我发展，要积极应对市场的激烈竞争，在竞争中通过追求盈利来实现国有资产保值增值。对应这三类，基于这三类，相应的我们要进行战略性重组。现在来看，两个企业兼并，多个企业兼并，一定要根据它的分类，如果公益类企业的还有商业类的业务的话一定要拆开；对于商业一类企业，如果还承担着国家战略目标，有些特权，也要把这些特权剥开。商业二类的介于二者之间一些非商业目标还可以保留一段时间。

基于这种情况，现在国有经济战略性调整要有整体布局，要有系统性、协同性。从产业布局结构调整看，要推进重化工领域产能过剩行业的相当部分国有资本退出，转向高端和新兴制造业、公共服务等领域。 在过去的十多年中，由于中国正处于工业化中期阶段，重化工业处于大发展的时期，通过国有经济战略性调整，国有企业大多集中到工业领域，尤其是重化工业领域，在工业领域超过60%的国有资本集中于能源工业（电力、煤炭）和原材料工业（钢铁、有色和建材）。相对于大量国有资本分布在这些产能过剩的重化工领域，与“中国制造2025”相关的高端与新兴制造业领域、与国家“一带一路”战略相关的产业领域、与完善中心城市服务功能相关的基础设施，还有待国有资本的投入。这意味着必须通过国有经济布局与结构的再调整，积极推进这些重化工领域的部分国有资产逐步退出，转向提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全等领域。

从经营业务结构调整看，要积极推进自然垄断性行业的国有企业业务重组，将业务更多地集中具有自然垄断性的网络环节。一般认为，电力产业的输配电网，铁路行业的路轨网络，石油产业的输油管线，天然气行业的输气管线，电信行业的电信、电话和宽带网络，属于自然垄断的网络环节，而电力行业的发电、售电业务，铁路的运输业务，石油和天然气的勘探、销售业务，电信行业的移动电话、互联网、电视网络和增值业务等属于可竞争的非自然垄断环节。推进这些行业的改革和国有经济结构调整，关键是优化相关业务配置和遏制垄断，形成主业突出、网络开放、竞争有效的经营格局。这要求进行业务结构重组，区分自然垄断的网络环节和可竞争的非网络环节性质，根据行业特点整体规划、分步实施。能否在这些网络环节中，也允许有1家民营企业进行竞争？

从产业组织结构调整看，要基于行业特性积极推进中央企业的并购重组，形成兼有规模经济和竞争效率的市场结构。国务院国资委成立后，已经将196家中央企业减少到98家。在市场竞争程度相对高的资源类行业、钢铁、汽车、装备制造、对外工程承包等领域，通过并购重组，来突破地方或部门势力造成的市场割据局面，促进形成全国统一市场，有效提高产业集中度、优化产能配置和促进过剩产能消化。在具有自然垄断性的领域，通过企业重组、可竞争性业务的分拆和强化产业管制等“多管齐下”的政策手段，使国有大企业能够更好服务于国家使命与社会大众的需求。

我们也做过研究，把现有的国资委下属的工业企业，所有企业分一分，如果要根据它的国家战略意义的变化，比如是不是还有战略意义，是不是有民生服务意义。国有资本做强做大，你要有调整，基于这种分类，不同行业你是继续保持还是退出还是增加，要有一个整体的规划，就是要制定一个整体的国有经济战略性调整规划，尽量避免很随意地对国有企业进行合并重组。

混合所有制改革的“知行误区”

关于混合所有制，现在有很多认知误区。如将混合所有制改革等同于股权多元化改革，只强调多个法人持股，没有认识到混合所有制改革一定是不同性质的持股方的多元持股；又如，将混合所有制改革等同于国有资产流失，甚至等同于私有化，从而反对混合所有制改革，实际上国企混合所有制改革并不必然带来国有资产流失，关键是程序公正、交易公平、信息公开、法律严明。如果操作流程和审批程序规范、国有资产定价机制健全、第三方机构作用得到很好发挥、审计纪检及内部员工等各个方面监管到位，完全可以做到守住国有资产不流失的“红线”和“底线”。在具体推进混合所有制改革中，要不断探索完善法律制度，以法律制度建设为前提,重视构建有效的公司治理结构。

另外，推进混改中一定要分类分层，不同层面、不同类型企业推进混合所有制改革要求是不一样的。重股权、轻治理也是不行的，整个过程的公平公正也是很关键的。通过这种分类分层我们就可以看到，包括在推进员工持股作为混合所有制改革的主要方面，你也要根据不同类型的企业来进行不同的选择。比如公益性企业，可能在员工持股方面就不是很适应，本来是一个公益性企业，人力资本的特点不是很突出。如果一般商业机构，我们叫做商业一类，可能就需要积极推进员工持股。

组建“管资本”体制与完善国企治理机制

关于国资管理体制改革。现在整体基本框架正在逐渐形成，关键在组建国有资本投资公司和国有资本运营的步伐要加快。国有资本运营公司主要针对商业一类企业，国有资本投资公司主要是针对商业二类企业。资本投资公司尤其强调最高决策机构是管理委员会，对应的是公益类企业。组建国有资本投资公司和运营公司不仅是国资管理体制改革的“牛鼻子”，而且也是混合所有制改革的关键，在混改过程中，一定要注重发挥国有资本运营公司和国有资本投资公司组建和它作为股东代表的功能。

关于完善国企公司治理机制，这是一项更加细致的改革，要针对不同类型企业具体设计治理机制。在治理过程中要分得很细，对于公益类企业，其使命、产权性质不一样，基本治理原则更强调社会性治理。治理中要严格预算收支管理，免交国有资本收益；通过社会性治理提高运营效率；商业一类，应该完全按照商业法律来组建公司治理机制。治理和改革中要把握的是：创造条件引入战略性投资者，未来政府原则不新设此类企业，要按照公司法享受股权收益按照市场规范运作的方式、参照市场标准来确定国有资本收益上缴标准；对于商业二类，要基于其特定功能要求来看其是否需要进行投资新设企业，要基于其专营和垄断程度来确定其国有资本金收益上缴比例，同时产权改革和打破市场垄断协同推进。

具体到国企领导人的选拔和激励机制，2015年中央通过的《中央关于深化国企改革的指导意见》就专门提到了要从集中统一转向分类分层。对于公益类的可能管的人要多一些，但是真正对商业一类的，可能管得少，大部分市场化选聘，相应的选拔、激励、考核包括流动机制，都是要分开推进的，这个都需要有具体的制度落地。

总体上看，我们整个这四大方面改革任务，他们之间是系统的，协同的，每推进一个应该整体考虑联动到其他各个方面，切勿忽视了其系统性和协同性。