重点城市城镇化图谱：深圳居首，无锡东莞户籍城镇化率高于常住

近日，国家发改委印发了《“十四五”新型城镇化实施方案》（以下简称《方案》）。《方案》提出的首要目标，就是到2025年，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小。

数据显示，2021年我国常住人口城镇化率为64.72%，户籍人口城镇化率仅为46.7%，两者相差了18个百分点。以2021年数据估算，全国约有2.5亿人常住在城镇，却没有城镇户口。

具体到各大城市，常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差距又有多大？未来又该如何跨过“鸿沟”？搜狐城市梳理了42座重点城市（包括直辖市、计划单列市、省会城市和万亿GDP城市）的城镇化数据，看看它们的情况究竟如何。

现状：

乌鲁木齐常住人口城镇化率高居第二

重庆位居倒数第五

首先，我们看看42座重点城市的常住人口城镇化率。

42座城市的常住人口城镇化率均超过全国平均水平（64.72%），其中有5座城市超过了90%，分别是深圳、乌鲁木齐、佛山、东莞和厦门。深圳早在2004年就实现了全面城市化，是全国首个没有农村的城市，城镇化率一度达到100%。不过随着深汕合作区等人口户籍转入深圳，其城镇化率略有下降，2020年为99.54%。

乌鲁木齐是其中唯一一个西北城市，城镇化率如此之高令人颇感意外。实际上，乌鲁木齐的人口分布十分集中，城区人口超过350万，约占全部人口的90%。它的城市建设水平也很高，建成区面积超过520平方公里，在省会城市中排在第11位，在西北仅次于西安。

前五名之后，共有19座城市常住人口城镇化率超过80%，包括上海、北京、天津3座直辖市，太原、南京、广州、沈阳、武汉、合肥、杭州等13座省会城市，大连1座计划单列市，以及苏州、无锡2座万亿GDP城市。

它们大多是经济发达、人口众多的大城市，但也有一些体量较小的城市，比如太原、兰州、海口和银川。其中太原、兰州和银川都是老工业城市，城镇化起步较早；海口在设立之初就是全区市，具有天然优势。

一般来讲，市辖区的城镇化率要明显高于县和县级市。目前全国共有16个全区市，重点城市里共有10个，分别是深圳、佛山、厦门、上海、北京、南京、广州、天津、武汉和海口，它们的城镇化发展更为均衡，整体水平处于中上游。

最后18座城市的常住人口城镇化率在65%-80%之间，在重点城市中处于中下游。其中不乏西安、成都、郑州、宁波、青岛、济南、福州、南通、重庆、泉州这样的大城市，人口大市重庆更是位居倒数第五。

重庆下辖26个区、8个县和4个自治县，人口分布极为分散，9个中心城区、12个主城新区，以及17个东北、东南偏远区县，各有1/3人口。除了9个中心城区城镇化率能超过80%，其余区县的城镇化率几乎都不到70%，还有6个县甚至不到50%。

宁波、南通、泉州等城市县域经济极为发达，不少县的常住人口比市区还多，居住在农村的人口也相对较多，拉低了整体城镇化率。仔细梳理还会发现，苏州、无锡的城镇化率在重点城市中也不在头部水平，仅排在中游。

差距：

无锡东莞户籍城镇化率高于常住

合肥等4城户籍城镇化大幅落后

梳理完重点城市的常住人口城镇化率，我们再来看看它们的常住人口、户籍人口城镇化率的差异。

需要说明的是，近年很多城市已经不再统计户籍人口城镇化率，故我们只选取其中的23座城市来做个对比。在这23座城市中，有16座城市的户籍人口城镇化率是通过当地统计年鉴中公布的2020年户籍总人口、户籍城镇人口计算而得，仅供参考。

户籍人口城镇化率位居第一梯队的，是东莞、厦门、无锡、北京、苏州和广州，城镇化率超过80%。其次是武汉、兰州、杭州、昆明、贵阳、大连等10座城市，城镇化率超过60%。南昌、哈尔滨、合肥、泉州等7座城市城镇化率在60%以下，位居第三梯队。

一般来讲，常住人口城镇化率高于户籍人口城镇化率。这两者数值越高、差值越小，说明当地城镇化率质量越高。

23座重点城市中，常住人口与户籍人口城镇化率差值在10%以内的，是苏州、厦门、北京、南通、广州、兰州和武汉，其中除了南通，都是城镇化率双高、差值较小的典型。

在这7座城市之前，还有2座城市比较特殊，它们的户籍人口城镇化率高于常住人口城镇化率，分别是东莞和无锡。搜狐城市梳理发现，它们的户籍人口城镇化率也是近两年才开始反超常住人口，或因落户门槛放宽、农业转移人口市民化进程加快所致。

有10座城市常住人口与户籍人口城镇化率差值在10%以上，但好于全国平均水平（18%），分别是昆明、贵阳、成都、长春、杭州、大连、哈尔滨、海口、呼和浩特、泉州。

最后4座城市户籍人口城镇化大幅落后常住人口城镇化，两者之间差值超过20%，分别是合肥、南宁、南昌和重庆。也就是说，这些城市中有大量人口常住在城镇，却没有城镇户口。

针对这种现象，多位专家曾在接受媒体采访时表示，部分大中城市在转型升级过程中，受到户籍等政策的制约，以及财税激励不到位等因素，出现了户籍向高学历人才集中的倾向，而低技能劳动力想要落户城市困难重重。与此同时，由于户籍附着的集体财产收益权、宅基地使用权等政策体系不完善，许多农民工也不愿意落户城市。

任务：

加快农业转移人口市民化

放开放宽落户限制

城镇化进入到下半场，提升户籍人口城镇化率、缩小户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距，被视为提高城镇化质量的关键和核心。

《“十四五”新型城镇化实施方案》提出的首要目标，就是到2025年，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小；提出的首要任务，就是加快农业转移人口市民化。

要如何加快农业转移人口市民化？《方案》提出了几大措施，首先就是深化户籍制度改革——放开放宽除个别超大城市外的落户限制；全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，确保外地与本地农业转移人口进城落户标准一视同仁；完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，鼓励取消年度落户名额限制等。

此前国家对于放开落户已强调多次，但在实际操作中，仍面临一些阻力。中国城市和小城镇改革发展中心原主任李铁曾分析，部分城市没有大规模放开落户，可能是政府出于公共服务供给能力、财政养老支付能力等方面的考虑——若无法新增资源供给，放开落户将会引发本地户籍人口的不满，带来社会的不稳定因素。

对此，《方案》特别提出了完善农业转移人口市民化的配套政策。比如建立财政、发改、公安等部门工作协同机制，中央财政和省级财政分别对吸纳跨省域、跨市域农业转移人口落户多的地区给予支持；各级国土空间规划编制修订充分考虑人口规模因素特别是进城落户人口数量，在人口集中流入地区优先保障义务教育校舍建设和保障性住房建设用地需求等等。

这些政策一方面为城市发展留足空间，一方面让指标随着人走，与之前相比有了很大进步。中国人民大学公共管理学院学术委员会主任叶裕民认为，财政是管钱，发改是管项目，公安是管户籍，各部门联动多方出力来协同保障新市民公共服务覆盖100%人口的目标实现，我觉得这是一个很大的进步。还有，把流动人口的义务教育和保障性住房写进各级国土空间规划，这个以前是没有过的，也是一个创新。（点击阅读）

城镇化进入到下半场，各大城市如何破题，就让我们拭目以待了。

参考资料：

[1] 国家统计局、各市统计局

[2] “十四五”新型城镇化实施方案.国家发改委

[3] 国家统计局：2018年户籍人口与常住人口城镇化率相差16.21%.时代财经

[4] 我国常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率差距巨大.中国经济网

[5] 如何跨过城镇化“鸿沟”？城市进化论

[6] 《“十四五”新型城镇化实施方案》印发 城市发展研究专家重磅解读.搜狐城市