公共利益视角下的行政审批存废

就行政审批而言，改革的任务不是要彻底予以废除，而是确保其符合公共利益。图为2015年的广东中山市行政服务中心，这里实行“一站式审批”，集中了35个部门、600个行政审批和公共服务事项。

一、导言

在国家行政体制改革的热潮中，行政审批呈越改越少之势，也出现了要彻底废除行政审批的主张。还有学者提出，寻租腐败多因行政审批过多过滥造成。我们到底需不需要行政审批，成了理论界与实务工作部门有争论的问题。

笔者认为，需要仔细研究行政审批的积极作用、消极作用，其产生、发展、可能的正面功能、负面危害等，均可由行政管制的一般性和复杂性演绎而来。借鉴一般意义上的行政管制等方面的研究结果，结合行政审批导致寻租腐败的相关研究，可避免我们以管中窥豹的方式看待行政审批改革，可给改革设计者提供更多的启发和思考。“全面从严治党、反腐”是十九大报告提出的推进国家治理体系和治理能力现代化的客观保证，行政审批导致的腐败寻租不容小觑。

西方的经典管制理论认为市场会失灵（失败），引入行政管制可以纠正市场失灵（失败），使扭曲的资源配置重新达到帕累托最优。然而，行政管制在许多方面是市场参与者之间的一个讨价还价过程。政府、公务人员、经济中的赛局参与者、公民，这四方是在一个制度化的环境中相互影响、相互作用、各有其利益的。西方国家往往把行政审批作为制度的补充措施，认为行政审批是解决市场外部性的必要手段，一旦可以将外部性内部化，就应当放弃行政审批，而管制不当的最大恶果就是寻租腐败交易。也就是说，原本以公共利益为导向的管制，却滑向管制捕获。

美国经济学家詹姆斯·布坎南（James M. Buchanan，1919—2013）将政府行为纳入经济学的研究框架，分析个人在政治市场中的决策。他认为，政府失败的根本原因在于政治市场存在缺陷，政府管制自然也不例外。

二、管制理论

行政审批的理论源泉是西方的管制理论。就管制主体来看，可分为政府管制和非政府管制两大类。本文不涉及非政府管制，以下只讨论政府管制。政府管制也可以称为公共管制、行政管制，本意是纠正市场失灵，然而政府自身也会失灵。寻租理论刚好验证了美国经济学家道格拉斯·诺思（Douglass C.North，1920—2015）对政府失灵或失败的描摹：政府在致力于纠正市场失败的同时，也经常会引发自身失败，即政府失败，尤为重要的是，政府失败的后果非常有可能比市场失败更为严重。

从一般意义上来说，管制是普遍存在的。自有人类社会组织以来就有管制，最早的管制可以追溯到原始部落时期。当前对政府管制的研究源于现代政府理论。无论是政治哲学家霍布斯（Thomas Hobbes，1588—1679）所称的“利维坦”、哲学家洛克（John Locke，1632—1704）所称的“共同体”，还是经济学家亚当·斯密（Adam Smith，1723—1790）所称的“社会人”，都是建立在“发达国家政府”的基础概念之上的，承认了大“公”的存在，以及个体为了寻求政治保护和经济利益而对个人权利的部分放弃。换句话说，公共利益的存在是不可否认的，微观经济学里假设的纯“个人利益”和“自由选择”不能完全成立。

在现代社会，人们被迫放弃他们在自然状态下拥有的绝对选择权，接受了共同体的保护和法则，所能做的就是追求这些法则的公平、公正和执行效率。纵观世界近三百年来的发展历程，政府在职能方面有一个明显但相对缓慢的扩张和改进过程。发生在19世纪英、德等国残酷的资本原始积累，遭到社会主义者的强烈谴责，也促使这些国家的政府进行反思，在规范市场、劳动保护、保障妇女儿童权益，以及教育、公共卫生、社会治安等方面进行改进，各国政府开始大规模介入宏观经济管理和基本公共服务供给。

本文讨论行政审批的存废问题，所以将从存废两个方面分别论述。

（一）以公共利益为核心的管制理论

在相当长的时期里，基于公共利益的管制理论始终以正统身份居于政府管制经济学的核心地位，其假设前提是，管制机构代表公共利益。政府管制是从公共利益出发针对个人或集团而制定规则，目的是为避免经济主体侵犯消费者利益，如控制市场进入，对价格进行垄断，对消费者和劳工滥用权力，基于“霸王条款”提供服务，等。正因为如此，政府应该代表公众对市场作出一定的理性计算。该管制思想符合“帕累托最优”原则，不仅在经济上取得成效，而且推动了整个社会的向善。

该理论把政府管制视为政府对社会公正及效率需求作出的仁慈的、无代价的、有效的回应，是从公共利益出发而制定的管制：哪里有市场失灵，哪里就有政府相应的干预。不可否认，政府在处理市场失灵方面确实具备一定的优势。然而，按照此种逻辑，为应对不可避免的市场失灵，旨在服务于公共利益的政府管制将变得无处不在。这招致了理论界的激烈批评。人们并不会想当然地认为政府是以公共利益为导向，而且政府宣称为避免市场失灵而采取的很多管制政策最终却牺牲了消费者的利益，这大大削弱了该理论的吸引力，管制捕获理论应运而生。

（二）以个人或集团利益为核心的管制捕获理论

与着眼于公共利益的管制理论相对的，是以美国经济学家乔治·施蒂格勒（George Joseph Stigler，1911—1991）的理论为代表的管制捕获理论（regulatory capture theory）。施蒂格勒认为，国家可以提供给被管制者如下优惠：一是政府直接的货币补贴，比如减免、退税、税金返还；二是政府通过控制许可证的数量限制或者禁止后来的竞争者；三是政府管制与本产业有替代或互补关系的行业和部门；四是政府管制价格，如实行固定价格。

该理论认为，“捕获”政府管制也就是促使政府进行管制，推动管制的要么是被管制对象自身（深受市场失败的影响），要么是其他有可能从管制中获益的人（比如因依法纳税而相较于逃税企业市场竞争力更低的企业）。换言之，政府管制与其说是为社会公益的目的，毋宁说是为帮助一个人或某一群人获得好处的结果。这是管制俘获理论的前提假设。由此看来，政府管制遂成为公权侵犯私权的利器，比如税务人员利用强制征税的权力与企业形成征纳共谋的腐败交易。如果政府管制源于受管制者的需要，这将在本质上颠覆政府管制的目的，政府管制着眼于公共利益的说法将不被承认，政府管制存在的必要性也将遭到否定。

众所周知，国家拥有资源的配置权力，当这种通过政府配置得来的资源能够给部分企业带来收益的时候，后者就会趋之若鹜。诚然，政府管制在某些时候可能会给部分企业带来一些收益，但这并非政府管制的初衷，充其量不过是管制的利益机制效应而已。以芝加哥学派为首的管制捕获理论反对政府管制，这一理论至少是为政府制定和实施管制政策提出了警告。

公共利益管制理论和管制捕获理论是管制理论谱系的两极，现实中很难找到只着眼于公共利益的管制或只着眼于个人或集团垄断利益的管制，二者的界限往往很难划清。需要指出的是，上述有关管制的两个理论都存在缺陷。一种更易被接受的观点是：只要存在自然垄断，自由的市场竞争被扭曲，就需要有政府管制以保护消费者利益。应当引起注意的是，当前为实现公共利益目的管制在实践当中总是不可避免地滑向管制捕获一极，不能不说是遗憾。

三、我国行政审批现状

行政审批是政府管制的一种具体形式。在我国，行政审批带来诸多弊端显而易见的，比如审批过多过滥、职责交叉，造成行政效率低下、“权力最大化、责任最小化”的实践效果，等，这里不再赘述。不可否认的是，诸多隐藏在表象之下的弊端实实在在影响着发展，比如：

首先，一些审批部门只重审批、不重监管，甚至各相关部门间争夺审批权，但当审批造成不当后果时又互相推诿责任。我国现阶段对审批尚缺乏严格监管和责任义务划分，一旦出现违规违纪审批、越权审批、当批不批甚至违法审批等情况，竟很难对责任部门和责任人进行追究。这就使得很多部门热衷于审批。

呈现在我们面前的往往是，审批的部门和主管审批的人很多，而真正为审批负责的人很少。为完成一项审批，政府公务部门往往要出动多批人马前往企业检查，出了问题要集体负责，但集体负责意味着在一定程度上个人不必负责。此外，对审批行为的后续监管乏力，审批通过意味着被审批对象具备了终身的合法性，日后出了问题再不需要有人担责。更有甚者，审批权被当成“摇钱树”，审批已经失去了政府为实现公共利益而进行管制的初衷，反而成了一种垄断的收费渠道，甚至纯为收费而审批，审批者根本不管审批事宜是否适当、是否合法、是否真正应该通过审批。

而当被审批过的事宜发生事端，有关部门只是挖掘该事宜是否经过审批，是否符合程序，似乎经过审批且程序合格，审批部门就不用再承担责任。这种对审批的问责（免责）机制鼓励了不负责任的审批权被滥用，更进一步导致了各部门对审批权的争夺，扩大了审批的权限和范围。这样一来，公务人员主动寻租的机会就大大增加，还衍生出更多不负责任的审批。

可想而知，针对不负责任的审批，企业的上访、申诉只会更多不会更少，然而在实际当中，上访或者申诉很难获得满意的结果。为避免处于劣势，企业往往会主动寻求负责审批人员的庇护，当然这种庇护的获得是有成本的。这就是我们常说企业主动寻租，无论是公务人员主动设租还是企业主动寻租，最终结果都是相互勾结完成寻租腐败交易。

其次，审批如此繁琐，何以引来各部门争夺？最好的解释就是权力可以用来交换资源，也就是我们常说的“权力寻租”。那么，行政审批如何将“权力”与“资源”整合到一起呢？由于我国相关的法律体系还不太完善，公务人员被赋予较大的行政审批权和酌情自由裁量权，加之优惠政策的适用标准模糊，行政审批基本上没有一定之规，结果就是，“自由裁量”完全可以帮助“权力”和“资源”联姻。

从现象上说，行政审批权就是一种酌情自由裁量权：在实践中，行政审批是国家规定的制度，而“批”与“不批”是具体决策或者办事的公务人员可以酌情裁量决定的，所以审批的结果往往是不确定的；审批的时限也可以人为调整，可以走“绿色通道”，通过现场办公会审批，也可以走漫长的所谓正规审批程序；审批分类更是界限不清，比如一些涉税事宜，归在相关的几个类别里似乎都可以，但是归在不同类别，能够得到的待遇是不同的，这就需要被审批对象好好“动脑筋”力争使自己的事能够被划分到对自己最有利的类别当中。如果企业通过“处关系”在行政审批过程中获得了自身本不该获得的可以享受某些政策优惠的身份，那么可想而知，腐败交易已经在神不知鬼不觉的情况下，悄悄完成了。

所以说，审批权越大，能交换的资源就越多，也就是说审批者寻租腐败的机会就越大，这是“部门利益单位化、单位利益个人化、个人利益金钱化”的发生机制。越不能倡导公共利益、越扭曲自由竞争、问责机制越差的审批，越会导致更多的审批权力滥用，这也是当前行政审批制度导致“寻租腐败”的最好诠释。

可以这样说，在制度建设不到位，自由裁量弹性过大的情况下，哪里有审批权，哪里就有审批权滥用，哪里就有公务人员寻租腐败。这是一个完整的寻租腐败链条。

四、体制演变中行政管制滋生寻租腐败

我国于2001年开始在全国范围内着力进行了以精简审批事项和规范审批过程为主要内容的改革。原有的行政审批制度是体制转型中行政计划指导逐渐弱化时政府实行行政规制的权宜性措施，是计划经济向市场经济转变过程中的过渡性制度安排。相当多审批事项缺乏法律、法规、规章依据，审批条件模糊，带有很大的随意性和盲目性。这种复杂低效的行政审批已经难以适应市场经济的竞争性和效率性要求，所以行政审批制度改革迫在眉睫。

针对行政审批制度存在的问题，2001年9月，国务院成立行政审批改革工作领导小组（下简称“审改组”），标志着改革工作全面启动，至2012年的改革举措如表1所示。

至2012年，国务院十年中分六批共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%。这一轮行政审批改革的成效有目共睹，国际性反腐败组织“透明国际”（Transparency International）发布的全球腐败指数（Corruption Perceptions Index）排名显示，我国的排名正在改进中。尽管这样的排名未必准确，但依旧印证了我国行政审批改革的成绩，如表2所示。

全球腐败指数自1995年开始发布，采用十分制统计计算，但 2012年的统计计算方法采用百分制，报表显示是39，为了便于比较，把2012年百分制的39换算成以往通用的十分制3.9，特此说明。腐败指数得分越低，在世界排名越靠后，表示该国家（地区）的腐败程度越严重。数据来源：透明国际（www.transparency.org）。

我们知道，管制是一种有效力的“进入壁垒”。作为管制的一种，审批通过了，意味着可以进入，审批未通过，意味着不能进入。既然审批的通过与否由行政机关决定，这就为公务人员提供了行使配置该项资源的权力的机会。企业经营收入取决于从事该行业的竞争对手和平均收入，这两个变量反映了该行业的总收入。行业收入大体上是成功的政治行动可能产生的报酬的指数，发放执照的数量与受管制行业的均衡收入成比例。对一种行业所提供的服务的需求弹性越小，则管制越能提高来自该行业的收入。

回顾中国行政体制的改革历程可以发现，放松管制减少了寻租腐败空间。

新中国成立后，从资源配置到生产领域，我国曾严格实行计划经济体制，由于政府通过管制手段直接控制各种经济资源的分配，在这种体制下，公务人员、个人或企业很难从寻租中获得利益，缺乏寻租动机。1978年改革开放以后，我国从封闭的计划经济向开放的市场经济转轨，在许多方面政府已开始逐步放松或放弃对大多数行业的管制，市场竞争的局面在逐渐形成。进入20世纪90年代以来，伴随着我国经济快速发展和改革深化，许多领域的行政管制格局被打破，形成了竞争局面。管制策略，或放松管制的策略的转移途径，也表现出不同时期、不同经济发展状况、政府介入经济领域的不同程度等多重影响因素作用下的丰富多样的演化途径。

在社会政治、经济发展相对成熟的地方，经济已经经历了从管制向放松管制转变的阶段。众所周知，行政管制在特定的制度环境下滋生腐败。改革开放后，随着管制的放松，市场机制趋于完善，市场竞争提升了经济的增长活力。由于寻租腐败是市场化不彻底的产物，所以放松管制可以被认为是治愈寻租腐败的良药。但放松管制不是放之四海而皆准的灵药，确实存在一些管制不可或缺的情境。

五、行政审批不可或缺

同样，我们也不能武断得出只要有管制就会有寻租腐败的结论。管制机制本身本来可以成为实现公共利益的杠杆，当然也极易沦为个别公务人员、企业侵占公利的工具，管制的积极作用不应被不当管制的消极作用所抹杀。

管制的积极作用与消极作用之间的界限往往相当模糊，有时候二者兼而有之，这个时候需要慎重评判其积极作用和消极作用，权衡二者之间的取舍。如果说放松管制减少了寻租腐败，那么放松的一定是那种导致政府失灵的管制捕获，而不是旨在纠正市场失灵、自然垄断、负外部性、信息不对称等弘扬公共利益的管制，后者永远都是必须、必要的。

如上所述，在实际运行当中，很多管制违背了政策制定者矫正市场失灵、帮扶弱势群体、实现社会正义的初衷，成为某些公务人员和企业侵犯公共利益的合法保护。尽管行政审批有此种种弊端，但是必要、适度的行政审批仍然是必须的。行政审批就如同为了维护共同体和谐有序发展的制度保证。下面我们来看一个简单的例子——税务年检，可让税务年检告诉我们是否需要行政审批。

税务年检要求企业提供与之相关的所有证件。如果一个企业别有用心，那么即使天天检查也不能阻止其做坏事，但是对以持续经营为目的的企业，年检确实可以起到给企业把关的作用。收了对方货款就跑的企业并不多见，毕竟年检的作假成本很高，绝大多数企业还是会以长期经营取得信誉、扩大生产从而获得更多利润为目的。

假设年检靠企业自愿，没有税务机关强制。我们可分别从市场调整和集体调整的角度分析比较企业参与年检的可能性和企业年检成本。

（一）市场调整

年检保护了通过年检的企业，同时也减少了辖区内其他企业和个人被未通过年检、没有资质信用的企业欺骗的可能性。如果在一个辖区内只有一个企业未接受年检，那么毫无疑问，这个企业在辖区内的所有合作伙伴都是已通过年检的企业。

首先来看一个不连续的例子。假定通过年检的企业在当年都会珍惜年检的高昂成本并且守法经营。如果有企业没接受年检，那么这个未接受年检的企业会由于辖区内接受年检企业数量的增多而受益，也就是说其被骗的几率会随之下降。图1的纵轴表示成本，这要么是年检成本，要么是经过适当计算得出的与被骗的损失相当的预计成本；横轴表示辖区内已通过年检的企业数量占全部企业数量的百分比。假定辖区是封闭的。

对企业来说，年检的成本表示为OB，预期被未通过年检的企业欺骗的成本由曲线I表示，该曲线可称为“外部经济性曲线”。

图1 市场调整下的均衡。

假定所有企业的决定都可以同时做出，在这个简单的系统内就不存在稳定均衡的位置。起初，如图1所描述，当辖区内所有企业都通过年检时，没有企业会被骗，成本为零。而一旦决定做出之后，所有企业都会因其他企业均通过年检而受益，某个企业自己不年检也不会存在经营风险，为降低经营成本，不年检可能会更划算，该企业会出于理性考虑而不参加年检。某企业是否自愿参加年检的决策取决于其被骗的成本与参加年检的成本孰高孰低。

图1中，E是均衡位置。在这个位置上，已通过年检的企业和未通过年检的企业的百分比处于大致相等的情形。那些预期被骗的企业要付出的成本等于年检成本。E点表示当每个企业独自行动时的群体均衡位置。尽管企业的行动是彼此独立的，但它们确实考虑到了自身行为中的外部经济性。某个企业在曲线I上的位置不取决于它自己的行为，而取决于辖区中所有其他企业的行为。E点成为其做出自己决定的基础。当然，我们不能确定哪些企业会被未通过年检的企业欺骗，哪些企业则不会。

（二）集体调整

假定该模型使用的条件没有改变，在私人调整时达到的群体均衡位置可以与在集体调整时达到的群体均衡位置相比。同以前一样，假定该辖区内的所有企业目的一致。集体行动将如何影响单个企业所面临的两个成本函数呢？

如图2所示，模型中的企业缴纳同样的年检费用，也可以这样说，每个企业的年检成本一致。由此可得出一个成本函数T。T在图2中从O延伸到B’。只有辖区内每个企业都接受年检时，企业的年检成本才会等同于企业安全经营的实际成本支出。

图2 集体调整下的均衡。

在集体调整的情况下，辖区内已通过年检的企业数量占总企业数量的百分比，会以某种随机的方式决定后面企业要去接受年检的百分比。这样，无论集体决定如何，任何后来的企业都有一定机会与已经接受年检的企业进行交易。在得出集体组织的外部经济性曲线时，必须考虑这个事实。对每个参与年检的企业来讲，都有可能计算出相应的被骗预期成本。当个体参与集体决策过程时，这些成本将变得与企业自身相关。由于不论在哪种百分比的水平上，某个后来的企业与接受年检的企业进行交易的概率均为正值，假定该模型的基本参数保持不变，集体的外部经济性曲线如图2中的I’所示，将位于图1整个范围中的相似曲线I之下。

利用图2中的两个成本函数I’和T，描述集体组织中的群体均衡就变得可能了。这个位置并不是由两个曲线的交叉点表示。而且在集体调整模型中，总成本曲线与在市场调整模型中不同，企业可以通过某种政治投票的方法为这个“群体”选择位置。对于单个企业来说，最佳位置由总成本曲线I’+T的低点（即E’）表示，这个低点得自这两个要素的纵向和。集体均衡在市场调整达到的均衡位置的右下方。也就是说，集体调整产生了比独立调整或市场调整更高的年检程度、更低的个人成本，而集体调整是通过强制的年检来实现的。

由此，我们看到税务部门强制年检对企业来说是必须、必要的，由于人们在经济上的相互依赖，管制使得许多经济行为具有可预测性、可靠性和稳定性。然而，管制的选择应以尽量不扭曲经济为宜，即尽量不干预有效的市场决策，将管制的“过度负担”减小到最低。

通过以上分析我们也可看到，行政审批并非可以一概否定，毫无疑问，我们的制度有效供给之中，需要适当的行政审批。

六、结论

近几年来，学界对废除行政审批制度的呼声一浪高过一浪，似乎行政审批的功能只是扰乱正常的市场，破坏经济的和谐有序发展。此外，随着行政审批数目的减少，寻租腐败的公务人员的数量也确呈减少之势。即便如此，仍然不能简单武断地认为行政审批应该彻底退出历史舞台。

其实，行政审批就是一剂疫苗，没有它疾病会泛滥，如果严格按照要求生产、保存、使用，则有利而无害。但原本为了阻止人类得病的疫苗事实上也确实会发生损害人体健康甚至夺人性命的事故。是利用疫苗防疫的理念出了问题吗？不是的，人类永远都需要疫苗防疫。当经济出现了萧条、通货膨胀、楼市过热等情况，当三聚氰胺奶粉、地沟油、毒疫苗横行的时候，政府都会重新强调审批或者变相审批的重要性。血的教训再一次告诉人们，审批仍是有必要性的。

当前精简审批的呼声反映了正确的改革取向，但如不形成全面的理性认识框架，会使得行政审批改革陷入走极端境地。没有行政审批，毫无疑问市场也会得病，只有使用得当，才能解决市场自身不能解决的市场失灵问题。

以公共利益为核心的管制理论认为，政府应该代表公众对市场作出一定的理性计算，该管制思想符合“帕累托最优”原则，促进整个社会完善。然而，当管制机构实际代表的是某一个人或某一群人利益的时候，管制就变成了公权侵犯私权的利器，比如前文所指的公务人员与企业共谋寻租腐败交易。由行政审批的一般性和复杂性可知，当前行政审批存在的“真问题”是：初衷以公共利益为导向的行政审批可能沦为个别人为私利侵占公利的手段，公共部门与企业可能形成寻租腐败共谋关系。

所以说，就行政审批而言，改革的任务不是要彻底予以废除，而是确保行政审批符合公共利益；只有当行政审批背离了实现公共利益的初衷，转而成为利益集团侵夺公共利益的合法庇护，那么这样的行政审批才应该被精简或者说废除。

如果说，当前的行政审批制度在某些领域发挥了消极的作用，助长了公务人员的寻租腐败，那么应该尽快加以修正和弥补相关的制度，决不能任其发展随着时间的推移彻底动摇企业对行政审批制度的信心。施蒂格勒在论证政府管制导致寻租的同时，也不得不承认政府在一国经济运行当中具有不可替代的作用，通过政府的资源配置功能而不是单纯靠市场去干预经济，往往会使经济运行的效率更高。施蒂格勒并没有全盘否定管制，他提出了管制变革的方向：不该由政府管制的领域，政府就该尽快退出，让企业在市场竞争中配置资源；在政府管制能够纠正市场失灵的领域，政府亦该遵循效率的原则，与时俱进、因地制宜，改革管制方式，实现最佳管制。

由于市场自身不可避免的缺陷，根本否定政府管制是不合理也不现实的，问题的关键在于如何合理设定行政审批的限定、程序和制约机制。政策制定者应着眼于促进公共利益的目的，因地制宜设定行政审批制度，管制与自由竞争并用，尽量给企业更多的选择，以良好的高标准法制化营商环境（企业的“负面清单”和政府部门的“正面清单与责任清单”是很好的制度建设原则）保障和谐健康的经济秩序，力求使寻租腐败无所遁形。

（本文原刊于《河北经贸大学学报》2017年第4期，原题：“公共利益视角下关于行政审批存废的认知框架”。略去注释和参考文献，由作者对正文进行适量改写。经授权刊用。）