央地财政关系：从集权与分权到活力与秩序

财政体制：财政集权和分权难题

财政体制一直是财政学研究的一个重要问题。财政体制有广义和狭义之分。在财政界，财政体制多按狭义用，即预算管理体制，所对应的是中央和地方之间的财政关系。除了城市国家，财政事务需要分级处理，大国更是如此，这就有了中央和地方财政关系问题。作为统一的国家，特别是单一制国家，中央政府统一领导全国财政事务。同时，由于地方财政事务，中央政府往往赋予地方政府一定的自主权。

新中国成立以来，财政事务处理得较好的时期，都是强调发挥中央和地方两个积极性，无论是计划经济时期，还是改革开放以来，都是如此。

1956年，毛泽东同志《论十大关系》中就涉及中央和地方的关系。这份报告提出“两个积极性”的问题解决思路，即“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”。

除此之外，毛泽东同志指出，“还有一个地方和地方的关系问题，这里说的主要是地方的上下级关系问题。”“省市和省市之间的关系，也是一种地方和地方的关系，也要处理得好。”关于中央和地方财政关系问题，毛泽东同志的论述充满了唯物主义辩证法，对现实具有重要的指导意义。现在研究中国财政体制问题，《论十大关系》更是不可回避的经典文献。

在相当长的一段时期内，关于财政体制改革，最典型的做法，就是在财政集权和分权上做文章。理论研究更是有滥用集权和分权之嫌，将中央收支份额占多理解为集权，占少理解为分权。财政集权和分权，文字上看似容易理解，但每个人心目中都有自己的财政集权和分权界定，结果是这样一对充满争议的概念，即使在量化分析中也难以找到共同的问题出发点。

《央地关系：寓活力于秩序》，吕冰洋 著，商务印书馆2022年版

越是这样的不具有可操作性的概念，似乎越是吸引学者的注意力。吕冰洋教授的新著《央地关系：寓活力于秩序》（以下简称“《央地关系》”），就是从“集权还是分权？”这一千年难题开始的。《央地关系》指出，“郡县治，天下安”整体上强调的是中央集权，但中国历史多个时期还是出现过度分权的局面。寻找历史的细节，而不是大而化之，确实可以得到一些有益的启示。《央地关系》最终将答案的探寻与顾炎武问题联系起来。

顾炎武（1613～1682），明末清初大思想家，所著《郡县论》提出“寓封建之意于郡县之中”。这是一种在“封建制”与“郡县制”之中寻求平衡的央地关系安排。《央地关系》将“寓封建于郡县”誉为“兼顾活力与秩序的天才设计”，并在此基础上提出“寓分权于集权”的央地关系框架，要点是强县、强中央、调整省权、废地市。《央地关系》认为，中央的方案会同时加强国家的市场增进能力和组织能力，最终实现国家治理的活力和秩序两大目标。

提升国家能力：央地财政关系分析新框架

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，赋予财政是国家治理的基础和重要支柱这一现实新定位。自此，中国财政问题研究视野明显放大，经济视野看财政已经不能适应现实需要，从国家治理角度研究中国财政的论著显著增加，深度也在加深。《央地关系》是这一支研究中的重要成果。央地关系安排从根本上看也是为了完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这也是在破解财政集权和分权这个千年难题。

财政集权与分权问题贯穿中国历史的不同阶段。就是在今天，这样一对不易界定的概念依旧挥之不去。财政集权和分权的矛盾，始终是决策者关注的焦点。从现实来看，1994年分税制改革，迈出了央地财政关系规范化的重要一步，这一步，奠定了国家现代化的财政基础。从此，央地财政关系的规范化，更多地是对分税制的完善。分税制的实质是分级财政。在中国，分级财政理所当然是统一领导下的分级财政，中央在财政体制的改革和完善中起决定性作用。

《央地关系》将央地关系建设的目标明确为提升国家能力，而国家能力又区分为市场增进能力和组织动员能力；将分权与活力对应，将集权与秩序对应。这里的集权和分权没有褒贬之分，更多反映的是一种现实。

分税制改革与中国国家能力建设有着密切关系。分税制取代财政包干制，直接原因是财政包干制削弱了政府可支配财力，削弱了中央财政调控能力，进而削弱了国家能力。分税制改革直接目标是提高财政收入占比，提高中央财政收入在国家财政收入中的比重，进而提升中国国家能力。因此，分税制改革是提升国家能力的重要措施。

对于两大国家能力，《央地关系》的理解是：

第一，政府增进市场的功能，经济体就必定充满活力，而市场经济发展有带动社会发展。第二，组织动员能力的提升则对市场增进有正反两方面的影响。

中央政府对地方实现有效控制后，对经济社会的动员能力大大加强，能够从全局角度提供大型公共产品，应对外部冲击、消除市场分割，但也会抑制地方积极性，地方政府参加地方经济和社会建设的意愿会下降。

集权不仅仅是制度建设，而且对消除地方市场分割，推动统一市场建设有利，这说明集权也会促进活力的提升。集权的缺点是抑制地方政府积极性，而分权的优点是激发地方的积极性。分权可能加剧地方政府间的无序竞争和不平衡，进而挑战中央权威，但是集权也可能导致秩序的僵化。总之，财政集权和分权各有优缺点，重点在于平衡。

《央地关系》在一定程度上跳出集权与分权，而用活力与秩序对财政体制的优缺点作了补充。对于1994年后的分税制，《央地关系》认为，它实现了活力与秩序的相对统一。显然，任何一种财政体制，都不可能完美无瑕，都必定留下完善的空间。《央地关系》借鉴顾炎武方案，汲取中华优秀传统文化的智慧，利用现代政治经济学知识，立足国情，提出一个符合中国特点、有助于国家长治久安的方案。该方案涉及政府间行政架构、政府间事权分配、转移支付制度、地方税建设等财政体制建设的重要内容。

财政体制：中国经济增长之谜的新探索

财政体制不仅仅是经济问题，但经济一直是财政体制研究关注较多的问题。中国经济增长之谜是经济研究的金矿。《央地关系》对于中国经济增长之谜有两个解释：一是财政激励制；二是目标动员制。前者沿用的是逻辑是财政体制确实在引导经济行为上有重要作用，后者则是直接否定官员晋升锦标赛的假说。

晋升锦标赛几乎不成立，现实的官员考核制度不是这样的；不存在提拔与经济增长直接挂钩的晋升制度；官员晋升考核德能勤绩廉五个维度，考核标准多元化；官员考核基本上不采取横向比较；锦标赛理论成立的前提条件，是参赛官员能控制和影响最终考核绩效，而事实上这是做不到的。《央地关系》认为，之所以会有晋升锦标赛的理论假说，是对目标动员制的误解。理论肯定是对现实的抽象。透过现象看本质，一直是科学探索的目标。晋升锦标赛理论假说或许是因为抽象出一个不完整的激励机制所致？ 显然，这还有进一步研究的空间。

《央地关系》关于国家组织动员能力上的研究颇有新意，将“干部派遣”视为以人为主的中国特色转移支付，这样，中国特色的转移支付，就是人才并用。

干部派遣的形式主要有三：对口支援（人力和物理的横向转移）、领导干部交流任职和干部挂职锻炼。无论是否转变人事关系，人的转移代表的是资源的转移，对于国家能力的提升有着特别的意义。人的转移，不仅仅有物质资源的转移，还有人力资本的转移以及新观念的引入，所释放出来的活力，远远超过财物的转移。一般意义上所说的转移支付，只是涉及财物（财富、资金），而不涉及人。之前，国际学术界对中国财政体制的研究成果也注意到影响财政体制安排的人事因素，但遗憾的是未能将人的因素从转移支付视角进行整合，从而无法讲清楚财政体制改革的中国故事。

财政体制问题相当复杂，不仅中央和省级财政关系需要厘清，而且省以下财政体制建设任务繁重，二者都迫切需要更接地气的财政理论指导。《央地关系》的探索对财政体制改革有重要的参考价值。除此之外，《央地关系》也留下了很多可进一步思考的空间，有的观点结论甚至可商，具体的如废地市的建议、按收益性原则构建地方税体系建设方案、对国家能力的界定等等。当然，所有这些都不影响《央地关系》的创新性，《央地关系》已注定是一部后来者研究中国财政体制绕不开的著作。

（作者杨志勇为中国社会科学院财经战略研究院研究员、《财贸经济》《财经智库》副主编，著有《新中国财政政策70年》《大国轻税》等。）