村镇银行初心中的矛盾

农村经济和金融的关系应该是怎样的？在实践中，这不是个容易回答的问题。

中国是农业大国，农村地区的经济水平对中国经济的整体面貌有重要影响。但总体而言，中国农村金融服务水平长期较为低迷。事实上，三农问题在中国一直是重点关注的问题，而世界上其他强国也都在积极地推动农村金融行业的发展，使其服务于三农。 

农村缺少金融，农村需要金融

建国初期，中国就成立了农信社。上世纪 80 年代，农村合作基金会成立。但应该说，当时已有的农村金融机构支农效果较为有限。比如中国农业银行等政策性银行，并不和农户直接产生信贷活动，在支农业务上难以发挥显著作用，且自1997年开始大规模撤销县以下基层分支机构，在县级以上留存的网点也寥寥无几，其业务逐渐脱离“三农”。农业银行、邮政储蓄银行等在农村吸储后贷款对象也多在城市的大企业、大客户，“取之于农，用之于农”的“反哺”效应不佳。农村合作基金会由于经验混乱、监管不到位、产权不清晰等原因，于1998年被取缔。农信社在农村金融领域一度有着“垄断”地位，但2003年改制成商业化明显的省联社紧密型管理，逐利趋势显现。

与此同时，中国农村发展和变化迅速。改革开放后，农村地区不仅仅在农业种植、养殖等方面有了更多发展、扩张的融资需求，也出现了很多民营企业、个体工商户等组织形式。随着农业经济的发展，农业现代化、农业工业化、农村城镇化等都需要大量信贷资金的支持。

在此背景下，为了提供真正有效、合适、响应国家扶持“三农”政策的金融机构，来有力支持三农，服务中西部和老少边穷等地区，2006年，银监会发布关于调整放宽农村地区银行业金融机构的准入政策，降低准入门槛，中国启动以建立新型农村金融机构为核心的新一轮农村金融改革，村镇银行开始设立。其目标是激活农村金融市场，促进新型农村金融服务体系的形成，增加金融供给的主体，承载着支持社会主义新农村建设的伟大任务。

在监管政策和社会资本的推动下，村镇银行的数量快速增加。据银保监会网站数据显示，2010年全国新增村镇银行201家，超过2007年至2009 年的总和。但随后，逐家审批的监管政策使村镇银行批量化设立存在困难，村镇银行的设立遇到制约。对此，相关部门先后提出控股公司、管理总部和子银行的模式，但并没有得以实施。直到2018年1月，银保监会试点设立投资管理型村镇银行和多县一行制村镇银行，间接达到批量化开设村镇银行的目的。

截至2021年12月末，中国村镇银行法人机构数达1651家，在全国4602家银行业金融机构中数量最多，占比超过1/3，资产总额为1.94万亿元，县域覆盖率在71%左右。 

全球范围的“村镇银行”风潮

“村镇银行”能不能有效？当时不仅在中国，在全球也有一股研究和实践的“风潮”。

首先，其参照系多是发达国家的“社区银行”。主要焦点是，大银行很难服务到小客户，小银行是不是更好？

最初社区银行被界定为是资产规模低于10亿美元的商业银行，后在2013年，美国独立社区银行家协会（ICBA）所界定的社区银行概念得到学术界的广泛运用，即是指在一定的民众社区范围内，按照市场化原则将吸收资金用于当地的中小型银行。

从美国的实践看，“小”银行对小企业的服务较好。一些研究发现，美国100万美元以下的小工商企业贷款服务中有三分之一由社区银行提供，农业商业性贷款中将近五分之二由社区银行提供，且其中五分之四的农业贷款额度在10万美元以下。德国的银行样本分析也指出区域性小型银行是当地重要的资金供给者。一项通过对49个包括发达国家和发展中国家在内的研究结果证明，私营、规模较小且效率较高的社区银行市场份额的提升对当地经济效益有显著影响。并由此产生了“小银行优势”理论，即中小银行因组织简单、决策链短、空间距离近等特点，在为中小企业提供基于“软信息”的关系型贷款更具有优势。

当然，发展中国家的农村金融还不能和发达国家的城市企业融资相比。这时，“格莱珉银行”模式也带来了很大影响。

1983年，在孟加拉国政府的特许支持下，穆罕默德·尤努斯博士开创了一个小额信贷实验项目，并转化为独立运行的正规银行，即为格莱珉银行（Grameen Bank，GB）。作为被国际社会所认可的金融扶贫典范。他本人也因此获得许多国际荣誉。

格莱珉银行的特点是以服务贫困群体作为目标，突破银行关注既往信用记录的惯性思维，发放无抵押、无担保的小额信用贷款。截至2016年底的数据显示，其有效借贷客户有890万，而笔均额度只有296美元。格莱珉银行坚持深入乡村，为贫困农户提供金融支持。其支行均设置在田野之上，覆盖了孟加拉国97%的乡村，其信贷对象常常是最缺乏保障、却更能够谨慎使用资金的赤贫妇女，以及乞丐们。但由于其注重深耕特殊市场，建立了一套符合当地的风控机制，2015年底，格莱珉银行的2568支行中有1750个实现盈利。帮扶效果也较好，其支持的乞丐成员中有16905人通过借贷资金获得谋生方式。

可谓是“叫好又叫座”。 

村镇银行面临两重天然矛盾

从每年银保监会等发布的报告来看，村镇银行投向农户和小微企业的贷款占贷款总额连续多年超90%，在支持农户和小微企业、助力县域经济发展方面发挥了重要作用，一些研究也发现，总体上新型农村金融机构的扩张、农村金融市场竞争水平的提高，能够显著提高地区的普惠金融水平，且这一效应在金融体系不完善的中西部地区更为明显。尤其在近些年，农村发展不仅包括农业集约化、规模化的扩大化发展，还包括新农村的一系列旅游服务业崛起，随着乡村振兴政策着力，乡村创业的人越来越多，都需要有更完善、成熟、可得性更强的金融机构和平台以及融资机制。

但村镇银行的确面临着不少“与生俱来”的困境。其困境或来自于两重矛盾。

第一重矛盾是定位矛盾。村镇银行本来就定位于服务“三农”，但作为“银行”，其有商业上的经营压力，必然要为所谓“逐利性”所苦。况且，身处乡村，意味着这些地方经济发展状况较为落后，居民的收入较低，企业发展状况总体一般，因此村镇银行的收储能力非常有限，资金来源缺乏就成为其经营的一大问题。如果不能在资金来源上有所“突破”，其品牌等又处于弱势，则更加难以去追求一些“帮扶”性功能的服务。导致一些银行放弃“定位”而去寻求更广泛区域的存款业务。而且，实践中，即使是村镇银行，也同样会“嫌贫爱富”，经济发达地区的村镇银行设立就多于和快于不发达地区。

另一重矛盾是管理矛盾。村镇银行虽然所处层级低，但面对的环境却最是复杂。必须说，金融机构为服务中小微企业或三农不仅风险高、成本也很高。在信用评估、项目评估、风险把控上，小微企业和三农实则需要更加有经验、有专业、有实力的团队和机构，因其风险很高、可量化标准的方面很少、收益周期很长、甚至实际收益也很小。而当前村镇银行中的不少管理团队能力都比较薄弱、素质比较一般、服务的理想和耐心也有限，几乎是让风控能力薄弱端VS高风险端，矛盾突出。

此两种内生的天然矛盾，也在其他国家和地区的金融实践中出现。即使大名鼎鼎的格莱珉银行也不能免除此类烦恼。 

村镇银行的治理结构、监管理念都会受制于矛盾

村镇银行的出现，已经清楚表明，其与过去的农村合作信用社、合作基金等有本质区别。作为“银行”，其治理管理架构和结构也一直是被热烈讨论的问题。

2007年银监会颁布《村镇银行管理暂行规定》，要求村镇银行的发起人或出资人中至少有一家是银行业金融机构，并且必须由银行业机构担任最大股东或唯一股东。目前，仍要求银行业金融机构作为发起人，包括以下5类金融机构：外资银行、政策性银行、大型国有银行、股份制商业银行、区域性银行机构。2018年1月银监会印发《通知》中指出：符合要求的可新设1家或选1家已设立的村镇银行作为村镇银行的投资管理行，上述矛盾在治理结构中也同样体现出来。

通常而言，主发起行具有资金和规模优势，能够保证村镇银行流动性安全，且其在经营管理、交易成本、信息和网点等方面都有优势。但发起行往往自己已经有一套层级较高的服务对象、市场和系统，如果其占有主要控制地位，则很有可能只是将村镇银行当成一个新网点，进行与过去同样的业务要求和管理，则很难达到专门服务三农的特殊目的。

另一方面，在法律地位上村镇银行和主发起行都具有独立法人资格，有平等地位，但和主发起行制度存在一定冲突。在双方理念不和的情况下也难以管理。而且，村镇银行为了更多的引进、激发民间主体参与，不少发起行股权比例并不那么大。但问题是，整体治理结构不完善，董事会、监事会或缺失或事实上未能有效运行。

对于监管机构而言，也有此问题，即有效监管和包容性如何同时体现、达到平衡？

这些问题不能很好解决，则村镇银行的“初心”“支农”与实践中的控风险、实现商业化运作就难以同时实现，甚或出现顾此失彼的漏洞。 

后记

从全球看，经济落后地区普遍存在金融排斥现象。而金融排斥又会加剧贫富差距、损害社会福利，影响金融市场稳定。因此，如何提高金融的可得性，让经济落后地区和群体有金融扶持和助力，是世界性问题。村镇银行无疑也是一种尝试。

但世界性的难题当然有难解的矛盾，这些矛盾带来一些悖论，要求更高层次的理论和管理能力，否则，就很容易陷入这些悖论撕裂出的漏洞中去。 

（作者万喆系北京师范大学教授）