美军祁观︱不太算数的7000亿大单

2015年春笔者在本专栏开篇时，曾尝试讨论奥巴马政府的军费政治，涉及几个问题：

（一）摘掉2011年《预算控制法案》 “帽子”是整个华盛顿的共识，符合白宫、两党、军方、产业等利益攸关方的需要，但讽刺的是，没有人能够把美国拽出这一泥潭；

（二）两党关于军费的核心矛盾并非花钱多少，而是钱从哪里来，花到哪里去，是两党在政治理念、身份认同和利益诉求的差异；

（三）除了政治问题，军费的屡次“难产”与争议也伴随着程序和操作层面的重要影响。

奥巴马政府从未能摆脱这些因素的掣肘，在他任内出现了针对2011年法案的三次短期妥协，但是最后一次妥协也只能维持到2017年。这意味着特朗普政府将有可能在2018财年面临又一轮强制减支的冲击。

日前，美国参众两院通过了协调版的7000亿军费大单，一时间关于美国军费历史性大涨的评论沸沸扬扬。而事实上，特朗普政府依旧没有摆脱上述三个因素的影响，所谓划时代的大单一定是会打折扣的。

美国军费如何诞（难）生（产）

11月14日，美国众议院以356：70通过了7000亿美元的2018财年军费授权法案。两天后，参议院也通过了该法案，并送交特朗普签字。法案包括6340亿基础军费与660亿应急海外行动经费。这一美国历史上数额最大的授权案旨在大幅提高军人待遇，增强导弹防御与空海军高技术装备部署，改善美军战时平时行动中日益凸显的战备水平问题。

这一数字超过了特朗普向国会提交的预算案（6030基础军费、650亿应急海外行动经费），媒体关于“美军获得有史以来最高军费”的报道与渲染甚嚣尘上。但是，这种理解是不准确的。对于该授权案，2018财年美军到底能得到多少钱，以及美国军费政治的现状，有几个问题需要澄清，首先是程序问题。

美国军费出台过程比较复杂，每年年中到年尾中外媒体都会有“美国国会通过军费案”之类报道，例如今年七、九月份，媒体便分别热炒过近7000亿军费案被通过，那其实是众议院与参议院各自通过的版本，只是阶段性方案。此后两个月时间，参众两院对两个版本的授权法案进行了协调，最终出台了目前这一版授权法案。

由于政党政治、国际环境和财政环境等因素的影响，美国军费越来越呈现“难产”的趋势。简单来说，美国军费出台需要三步：总统提交申请、国会批准、总统签字，法案生效。不过这是非常粗略的描述，实际过程要复杂得多，用图表方式也许能够更明确地予以呈现。

可见，美国军费出台过程漫长，涉及部门利益复杂，极易受到不同机构乃至个人的意识形态和政策偏好影响。此外，这些繁琐步骤的每一步都可能无法按计划时间完成，延迟时间从数周到数月不等。事实上，踢皮球已成为常态。而这种延迟本身也是军费案出台困难的原因之一。

回到2018财年军费授权法案上。一个重要的程序问题在于——授权法案不等于拨款法案，而后者才是真正算数的那一个，虽然前者并非不重要。2018财年军费拨款法案达到同样大数额的可能性要小得多。

事实上，在2018财年预算的整个酝酿过程中，所有已出现的数字都低于这次通过的授权案——白宫提出的预算请求为6680亿；国会预算决议为5990亿；众议员武装力量委员会授权案为6670亿；参议院武装力量委员会授权案为6920亿。

在近十年的多数年份中，总统提出的预算申请都是高于国会批款的，但是今年的授权案却显著高于特朗普的要求。虽然特朗普从竞选开始便一直标榜要强军、扩军，纠正前任在这方面的过错，但是正如在处理内部及府院协调方面所一再表现的那样，他在军费问题上释放出来的信号往往模棱两可，甚至自相矛盾。

总之，授权案上这7000亿不能被视作美军未来开支水平的直接指标。即便上面那些低于7000亿的数字，想要实现也不容易。背后的关键，还是2011年预算控制法案。

预算帽的魔咒

六年前的11月，《2011预算控制法案》生效。作为1985年《格拉姆-鲁德曼-霍灵斯法案》的“重生版”，2011年法案设置了为期10年的预算帽。在军费方面，该法案要求2011-2021年的军费开支比奥巴马提出的十年开支请求少1万亿美元，每年军费不得超过5490亿美元。

《格拉姆-鲁德曼-霍灵斯法案》创造了强制减支这柄双刃剑，并在上世纪八九十年代多次触发，2011年法案也依赖它作为执行机制。强制减支的杀伤力在于，当你缺钱时，不能按照优先次序削减开支，而必须在每件事上按同等比例削减。

2011年之后，强制减支只在2013年出现过一次。强制减支被触发有两个先决条件：国会在知道预算帽被突破的情况下，依然批准大于规定水平的预算拨款案（注意，不是授权案）；继而总统在明知强制减支后果的情况下，依然签署该法案。从这两点来看，即便在四面透风、错误频出的特朗普政府，强制减支出现的可能性也不是很大。换句话说，最后的拨款案一定会以某种上拽下拉的方式满足2011年法案的规定。

所谓下拉，便是拨款案给出一个有效低于授权案的数字。而上拽，则是修订2011年法案，临时提高预算帽水平，并掩耳盗铃似地钻应急海外行动账户的空子，正如2012、13、15年所发生的。这三次修订提高了13-17年的预算帽水平，使得2011年法案对军费的影响并没有军方及共和党鹰派所痛陈得那么严重，也使相应财年的“超标”军费得以通过。最近一次的修订案使得2017年的军费达到5510亿，而非11年法案规定的5490亿上限。但是此次修订案也已失效。

根据民主、共和两党在该法案生效以来的交锋史，以及特朗普上台以来府院和两党关系，一劳永逸的大妥协依然是不可能的。因此，预算帽仍是终极挑战，而小修小补依然是军费通过的最现实途径。

12月8日：将被错过的死线

正如表1所显示的，由于2018年预算案并未在新财年开始（10月1日）之前搞定，美国政府部门（包括美军）目前的运行已经是在依靠临时拨款决议。而该决议的有效期截止12月8日。

也就是说， 8日国会与白宫将不得不在三个选项中进行选择：通过预算控制法案（或修订版）所允许的2018财年拨款法案；未能通过预算案而继续以新的一轮临时拨款决议“得过且过”；政府暂时关门。在目前这种党争的环境下，寻求软着陆并非易事，8号的死线很有可能是会被错过的。

上周二，由于特朗普在推特上的挑衅，民主党参众两院领袖佩洛西与舒默拒绝了与特朗普关于预算妥协方案的会晤。该会晤被重新安排在12月7日，8日死线的前一天。除了时间紧迫之外，两党和府院还需要在移民（特别是幼儿）、医保、灾后救援等问题上取得妥协，并对两院刚刚分别通过的减税法案进行最终的协调。共和党的大佬们希望能够在8日之后获得至少两周的临时拨款决议作为缓冲，并在12月22日之前搞定这些棘手问题，过一个轻松的圣诞节和新年。但是从目前形势来看，22日之前达成移民问题的妥协和完成军费拨款案的编列几乎是不可能的，第三个临时拨款决议很可能是必要的。也就是说，2018年1月初，2018财年开始三个月后，这些问题才能最终解决。

之所以军费问题如此棘手，一方面共和党与民主党之间的路线之争依然是主旋律。共和党虽然掌握了参众两院，但民主党的相对劣势并不大，特别是在参议院。任何拨款案的通过都将取决于民主党人的态度，而民主党人在军费与非国防开支同比例挂钩的问题上一向非常坚决。

自2011年军费被两党作为筹码以来，政争与党争一直表现为开源与节流之争。特朗普从竞选时期开始便不断强调通过提高效率与减少浪费同时实现扩军与减税两个目标。但是在美国最近十年党争的背景下，减税与扩军的根本矛盾始终在于军事与非军事开支的关系。奥巴马政府数年来解决预算僵局的立场是增加基础军费、取消应急海外行动账户、同比例增加非军费开支，两党之间的根本矛盾始终得不到解决。

2018年中期选举，民主党雄心勃勃，如果共和党建制派无法重新凝聚党内团结打造竞选形象，例如特朗普所支持的阿拉巴马州参议员候选人摩尔带着性侵劣迹成功登上国会山，那么民主党在中期选举中是很有可能夺回主动权的。这些也都降低了民主党向共和党妥协的可能性。

两党之争并非军费党争的全部。就军费问题而言，共和党内部又分为国防鹰派、温和派和预算保守派。国防鹰派希望看到军费的大幅增加，预算保守派则希望整体削减开支降低财政赤字、减少政府对国内政治经济的干预，而温和派则反对剧烈的非军费开支削减。在最近几次预算出台过程中，共和党都未能实现党内协调。

第三个因素就是程序问题。如前所述，12月8日的死线将近，参众两院的两党大佬这次的拖字诀把自己逼到了墙角。再考虑到本届美国国会处理各种争议和矛盾的能力、白宫应对府院关系和两党关系的能力、特朗普政府内部的不断自乱阵脚，出现顺畅妥协方案的难度是可以想见的。

总之，目前美军所面临的军费局面，并不像7000亿大单那样看上去一片光明。拨款案不可能像授权案一样 “慷慨”；国会格局和府院关系加大了妥协难度；府院政治精英拖字诀玩过了头，把自己紧紧套在程序政治的枷锁上。与此同时，美军面临着高技术装备日益增长的费用、海外战时与平时行动的持续压力与损耗、人员与装备的战备水平等各方面的压力。五角大楼（及其政经盟友）收到意外圣诞大礼的希望并不大，仍然要在军种、任务、装备、人员等一系列问题上“挣扎”着权衡。