全球城市策略｜报告2022：联合国人居署展望城市未来①

2016年，人居III会议在基多召开，会议通过《新城市议程》，旨在凭借可持续城市化之力，达成健康星球和平繁荣社会的全球目标。此后取得诸多进展，但新冠疫情以及战争和极端气候事件等危机带来前所未有的挑战。新冠大流行对城市地区的打击尤甚——这凸显了公平与可持续的城市未来的重要性。

联合国人居署新近发布《世界城市报告2022》，指出未来城市的核心任务，必须是韧性建设。城、市、镇的成功，很大程度上取决于对所有人加以保护和支持的政策——不让任何人掉队。城市需要：为可持续的消费和生产模式而开展绿色投资；响应性和包容性的城市规划；把公共卫生列为优先事项；为所有人提供创新和技术。这些努力，将帮助城市适应与应对冲击和压力，引导世界走向一个韧性、公正和可持续的城市未来。

《世界城市报告2022》全文400余页，共分10章：① 城市与城市未来愿景的多样性；② 城市未来情景：城市化程度；③ 贫困和不平等：城市未来挥之不去的特征？④ 韧性城市经济：富于生产力的城市未来催化剂；⑤ 确保达成更绿色的城市未来；⑥ 为未来而开展城市规划；⑦ 公共卫生与可持续的城市未来；⑧ 为城市未来而重新思考城市治理；⑨ 创新与科技：迈向以知识为基础的城市未来；⑩ 为实现可持续的城市未来而不断提升韧性。

我们将分为上、下两篇，逐章对这份重要报告的要点进行引介。

城市与城市未来愿景的多样性

印度孟买贫民窟的居民（来自报告）

尽管新冠疫情不再导致频频封城和边境关闭，但病毒依然不时暴发。一些国家和地区仍然采取了严格的措施。近期，全球通胀，生活成本飙升，供应链中断，这严重影响城市经济复苏。战争冲突一波未平一波又起，改变了地缘政治秩序，加剧了全球经济的不确定性。新冠大流行敲响了警钟：城市应为不可预测的未来做好准备。事实残酷：世界各地的城市，对巨大经济和社会冲击完全没有充分准备——疫情暴露并放大了城市社会结构中久有的弱点，对弱势和边缘化群体造成了不成比例的影响。城市必须大力投入备灾，提升经济、社会、环境和制度韧性，以应对广泛的冲击，包括为最弱势群体制定应急计划。

以上思考，提出了关于城市未来的关键问题：

新冠大流行之后，我们所展望和重新想象的是什么样的城市？

在以城市为主的世界中，我们需要什么样的城市，对人类提供支持？

城市如何为不确定的世界加以准备？

首先，城市依然是城市，人类的未来无疑仍是城市：新冠大流行初期，一些居民逃离大城市是暂时的，全球城市化进程不会因之改变。未来30年，全球城市化将持续——城市化率将从2021年的56%达到2050年的68%。新增22亿城市居民主要在非洲和亚洲。

其次，城市的未来并不相同：虽然气候变化背景下的脆弱性和渐趋加重的不平等程度是全球关注的问题，但其他问题因地区而异。在发达国家，城市未来的重要优先事项包括文化多样性的管理、老化基础设施的更新与现代化、收缩和衰退城市的应对，以及日益老龄化人口需求的满足。而在发展中国家，城市未来的优先事项包括贫困的应对、提供充足的基础设施、可负担的安全住房、贫民窟的挑战、青年高失业率以及对二线城市的投资等问题。不同城市需要识别出各自面对的未来挑战，对优先事项进行排序，而这将产生出不同的城市情景。

2000-2020年期间出现人口下降的城市分布图（来自报告第13页）

第三，城市未来最糟糕的情景，是带来高损失的情景：这种情况下，到2030年，极端贫困人口可能增加2.13亿，持续的新冠大流行以及全球经济的不确定性、环境挑战以及世界各地的战争和冲突，都将对城市的未来产生长期影响。如果应对多重城市挑战的全球行动失败，这种黯淡的情景成为现实，多边体系的可信度将受损，进而导致为解决紧迫全球问题而开展的协调努力功亏一篑。

第四，不出所料，这将让城市进入悲观的未来：重返新冠大流行前的旧状态，其特点是城市对穷人系统性歧视和排斥，对非正规部门从业者排斥，对化石燃料过度依赖，对城市化过程的规划和管理缺失，公共卫生并不能列为优先事项，以及根深蒂固的数字化不平等。如若重返旧貌，到2030年消除一切形式贫困、不让一个人掉队的目标，是不可能实现的。如果无法勠力同心，可能会在未来带来新形式的城市脆弱性，对已然处于不利地位的弱势群体影响尤为严重。

第五，向可持续道路扭转，可以带来乐观的城市未来：把《新城市议程》作为实现可持续发展目标的框架，采取协调一致的政策行动，城市可能规避高破坏或悲观的未来，进入更乐观的未来。这就涉及协作、协调以及有效的多边干预措施，抓住机遇，应对城市化的挑战。通过合理可行的措施，应对当前的城市危机，让世界各地的城市都把共同繁荣和包容重新纳入优先考虑。

奥地利维也纳便捷的公共交通（来自报告）

当然，众所周知，城市化与若干凸显的全球挑战交织，任何城市都无法独善其身。过去50年里，全球城市化进程迅速。这一进程总与诸多挑战缠绕，包括气候变化、不平等加剧和人畜共患病病毒的增加。新冠大流行引发了一个世纪以来最严重的公共卫生危机，以及大萧条以来最严重的经济衰退。所有挑战，都将以不同方式给城市未来留下印记。基于此，韧性建设必将成为未来的核心任务。经济、社会和环境韧性都不可少，适宜的城市治理和制度结构不可或缺。

城市要为多变且不可预测的未来做好准备。这是新冠疫情、供应链中断、高通胀、气候变化和武装冲突等给出的警示，城市化的世界必须做好充分准备，以有效应对广泛的冲击，同时过渡到更可持续、公正、绿色、韧性和健康的未来。面对全球威胁，需要一致的行动，只有本着团结合作的精神才能实现，没有任何一个政府能够单独应对这些威胁。

任何对城市未来所描绘的乐观愿景，都必须体现一种崭新的社会契约，包括对全民基本收入、健康保障和住房做出的承诺。崭新的愿景，应该寻求使城市更加公平、更加绿色、更加知识化，并在多个维度上具有韧性。新冠大流行增强了城市做出改变的紧迫感。转向可持续的城市未来，取决于种种努力，而《新城市议程》和SDG11的本地化和有效实施，恰是整合这些努力的框架。

城市未来情景：城市化程度

“城市化程度”是一个崭新的统一定义，有助于对城市化开展国际比较。首先要界定人类住区的三个主要类别——①城市 ②城镇和半密集地区 ③农村地区，“城市化程度”建议以城乡连续体作为研究对象。多年来一直缺乏对“城市”的构成及其精确测量的统一定义。而利用“城市化程度”以及这种崭新的统一方法产生的数据，可以就城市未来趋势提供独特视角，使我们能够了解各个地区城乡连续体中预期的人口和空间变化及其驱动因素。

其一，全球城市人口快速增长期已经过去，城乡连续体缓慢变化的未来即将到来：虽然（在新界定的城乡连续体中的）城市人口比例从1950年的25%到2020年达到50%左右，增长快速；但预计未来50年增速将减缓，2070年增加到58%。城镇和半密集地区人口占比预计将从2020年的29%下降到24%，农村地区人口占比预计将从2020年的22%下降到18%。

西班牙巴塞罗那（来自报告）

其二，放缓不意味着没有增长——到2070年，低收入国家的城市人口预计将增长近两倍半：低收入国家的城市人口绝对和相对增长率远高于高收入国家。此外，预测显示，从2020年到2070年，低收入国家的城市数量增长将远远超过世界其他地区。大部分城市土地面积扩张将发生在低收入国家——如果没有有效的规划，城市蔓延可能会成为低收入国家的一种现象。

其三，小城镇对低收入国家实现可持续城市未来至关重要：少于25万居民的小城市在城市用地中几乎占一半，这一趋势未来几十年将持续。因此，适宜的国土空间规划，并提升这些定居点的能力，对这些国家实现可持续未来而言至关重要。

肯尼亚内罗毕（来自报告）

管理城市密度，成为低收入国家未来可持续发展的关键挑战。低收入国家城市人口的快速增长，使得城市密度管理至关重要。如何以不对当前的开敞空间、基础设施和服务施加压力的方式规划和管理？一方面要规避拥挤，另一方面还要规避不可持续的城市蔓延。相比之下，中高收入国家的城市人口增长放缓，城市密度较低，它们可以无需扩增城市土地就可适应未来的人口增长。

低收入国家亟需增强规划能力，对较小的新建城市而言尤为如此。响应迅速、能够预测并有效应对城市扩张需求的城市和区域规划，对低收入国家的可持续未来至关重要。预计这些国家的城市土地在未来50年内将增加近一倍半，这种扩张很大程度将来自较小的新城市。但这些城市可能难以为这种增长制定规划。

各级政府都要为城镇老龄化做好规划。人口结构变化意味着未来城市将有更多的老年人和更少的儿童。 因此，为所有世代的所有居民提供优质生活的老年人友好型城镇规划至关重要。在高收入和中高收入国家的城市地区，人口老龄化已成现实。

城市化不可避免，城市增长规划对于可持续未来至关重要。有效的城市和区域规划，对于减轻与未来城市增长相关的负面社会、经济和环境影响至关重要。例如，低收入国家城市土地的增长，需要在规划和基础设施投资方面做出巨大努力。应在城市蔓延之前进行规划，防止非正式住居（贫民窟、棚户区等）新增。

贫困和不平等：城市未来挥之不去的特征？

城市创造财富，也集聚着贫困和不平等。从发展中国家拥挤的贫民窟，到发达国家的无家可归和贫困地带，城市贫困和不平等以多种形式呈现。如果不平等现象加剧，贫困依然存在，那无法想象城市的光明未来。如何应对贫困和不平等问题，成为城市面临的最紧迫挑战之一。提高收入并为所有人提供广泛的机会，对于达成乐观的城市未来至关重要。可持续发展目标呼吁建立一个“在全球各地消除一切形式的贫困”的世界。如果无法消除城市贫困，那么这一目标难以实现。

其一，城市贫困和不平等仍是城市面临的最棘手的挑战之一。这是具有高度复杂性的多维挑战，其表现不仅在于收入不足。城市贫困和不平等相互交织，限制着穷人享受可持续城市化带来的益处。城市有待实施有效干预，消除城市贫困和不平等，以在全球范围内创造包容和公平的城市未来。

巴西里约热内卢街头的无家可归者（来自报告）

其二，如果不采取一致行动，贫困和不平等可能成为城市未来的普遍面貌。在发展中国家，贫民窟和非正规住区是贫困和不平等最持久的空间表现形式。对贫民窟的数以百万计的居民而言，难以获得基本服务，更美好的城市未来与他们无关。在发达国家的城市，贫困乃至赤贫现象已根深蒂固，少数群体遭受边缘化和污名化，加上对城市基础设施的投资不足，如果不采取果断行动，城市贫困和不平等将愈发深重。

其三，撒哈拉以南非洲的大多数国家难以在2030年消除贫困。该地区的城市贫困发生率在全球最高，约有23%生活在国际贫困线以下的城市人口。事实上，近三分之一的撒哈拉以南非洲国家，贫困率正在上升。除非各级政府果断采取行动，否则贫困可能成为该地区城市未来无法摆脱的特征。

其四，新冠大流行导致新贫困人口的出现，使得多年来在消除贫困方面取得的显著进展有所逆转。2020年，全球由新冠大流行导致的新增贫困人口在1.19至1.24亿人之间；2021年，这一数字约达到1.43至1.63亿之间。大部分新增贫困人口生活在城市地区，给已不堪重负的地方政府，尤其是发展中国家的地方政府带来了额外负担。

因此，解决城市贫困和不平等是全球紧迫的优先事项。当前的新冠大流行提醒人们，除非城市和地方政府采取大胆行动，解决普遍存在的城市贫困和不平等问题，否则公平的城市未来愿景无法实现。如果不采取紧急和变革性的政策行动，当前局势只会恶化。每个政策选择的长期成本可能尚不清楚，但每个决定都可能影响几代人的城市未来。城市领导人的错误决定可能加剧贫困，剥夺数百万人的机会，并以越来越难以扭转的方式扩大城市差距。

孟加拉达卡的贫困家庭（来自报告）

多维方法是实现包容性城市未来的关键，城市和地方政府应采取多维方法，通过投资基础设施和基本服务来解决贫困和不平等问题，同时解决多重空间问题，消解排斥性的社会和经济障碍。为达成可持续城市未来，以下维度至关重要：空间维度——获得土地、住房和基础设施；社会层面——权利和参与；经济层面——为所有人提供机会。

政府必须投资于基础设施和服务，并将其扩展到贫困的城市社区，这是解决贫困和不平等问题的关键政策杠杆。对贫困的城市居民来说，获得水和卫生设施可能生死攸关。支持非正规就业对建设包容性城市未来至关重要。非正规是城市化的现实，发展中国家尤为如此。展望未来，城市不可继续把非正规部门从业人员排除在外，应承认非正规就业人员的合法贡献，并停止对他们的滋扰和惩罚。非正规就业人员的权利应该得到保障，包括法律承认、经济和社会权利、获得基本服务和更好地参与决策。若非如此，城市将无法提供光明的城市未来。

四、韧性城市经济：富于生产力的城市未来催化剂

城市经济对城市未来而言不可或缺。鉴于城市对国民经济的贡献规模，许多国家的未来将取决于其城市地区的生产力。今时今日，城市经济是与全球贸易和资本流动相关的复杂系统，而遥远的事件可能会影响当地商品的价格。城市必须更明智地知晓如何定位经济，以最大程度地造福所有居民，同时保护环境并改善城市的生活质量。

孟加拉达卡铁路贫民窟中的母子（来自报告）

其一，在对城市的经济未来加以规划时，不能忽视非正规部门：认可并支持非正规部门对城市经济韧性和富于生产力的城市未来至关重要，发展中国家尤为如此。鉴于非正规部门的贡献，城市应采用包容和公平的变革性城市经济议程。应改革城市规划和治理的方法，使其能够响应非正规部门从业人员的需求。非正规部门人员还应得到诸如资金（以及危机期间的救济）、市场和基础设施方面的支持，以提高其对冲击的抵御能力，并加强他们对富于生产力的城市未来的贡献。

其二，如果城乡连续体的基础设施差距保持，未来的经济增长和韧性就无法持续：城市和地方政府应优先考虑基础设施投资，以建设具有韧性的城市经济和繁荣的城市未来。包括针对服务不足的社区，例如贫民窟和非正规住区以及在基础设施投资不足的边缘化社区。还应针对交通基础设施系统投资，以提高城市竞争力并提高城市生产力。

若干发展中国家城市非正规经济领域就业者所占比例（来自报告）

其三，由有效治理结构提供支持的可持续城市和区域规划，对建设韧性城市经济和富有生产力的城市未来至关重要。在发展中国家，应更加关注机构能力建设，以实现城市发展的可持续规划和管理。规划和管理良好的城市，在优化和获得集聚经济利益方面表现更好。如果城市继续以不连贯和分散的方式发展，将错失利用规模经济和城市集聚的机会。

埃及开罗街道上的集市（来自报告）

其四，可持续和创新的城市财政至关重要。城市必须通过调动可持续、创新和具有韧性的创收来源，从而实现经济多样化。新冠大流行表明，过度依赖房产税等传统收入来源，可能会对城市的财政健康产生严重影响。创新的融资工具，如果能与可持续发展目标保持一致，可供作为重要的杠杆，促进具有经济影响力的资本投资，为居民、企业和整个城市创造长期价值，助力达成具有韧性和生产力的城市未来。

因此，经济多样化是城市经济韧性和富有生产力的城市未来的关键支柱。鼓励城市政府通过发展高附加值产业门类、技术创新和创造高质量、体面和高效的工作岗位，逐步向更高生产力的未来经济过渡。为抵御未来的冲击和压力，城市应利用现有和潜在资源实现经济多元化。如果经济不能多样化，城市极易受到未来冲击的影响，尤其是在发展中地区和严重依赖旅游业、制造业或自然资源开采等单一行业的城市。

城市应将循环经济视为追求可持续性和韧性的新前沿：《新城市议程》提倡采用鼓励循环城市经济的政策，以使城市消费和生产摆脱不可持续的模式。展望未来，城市必须促进韧性经济的绿色复苏。采用循环经济，可能会创造出额外的体面高效工作岗位，这是城市生产力的催化剂。

今时今日，必须采取措施实现城市和地区经济的平衡和综合发展，以避免未来发展不平衡。城市和地方政府应采取措施确保各地区的经济增长公平，还应对欠发达的次级和中等城市提供针对性的基础设施投资，提高二线城市的竞争力，使其经济朝着可持续增长的方向发展，并增强对未来冲击的抵御能力。

经济转型步伐加快，需要持续的人才和技能发展，以实现城市经济韧性和富有生产力的未来：城市应专注投入人的能力发展，以培养与快速转型以及新兴的城市经济同步的技能和能力。这有助于实现包容和可持续的城市增长，与促进生产性就业和人人享有体面工作的目标相一致。新的城市经济需要对工人进行再培训以适应技术变革，训练有素的劳动力是具有韧性的城市经济和富有生产力的城市未来的先决条件。

印度班加罗尔露天市场（来自报告）

五、确保达成更绿色的城市未来

气候变化和环境问题日益主导着未来的情景。极端天气事件和洪水、热浪和山体滑坡等自然灾害的增加，将对城市地区造成最严重的影响，适应气候变化成为重中之重。与此同时，城市地区占全球碳排放的大部分。因此，城市必须尽快实现温室气体净零排放，为缓解气候变化做出应有的贡献。

其一，城市应当更具雄心，向温室气体净零排放过渡。人们对净零排放政策的兴趣日益浓厚，然而，当前的净零政策存在缺陷，包括过度依赖外来技术而忽视当地资源，以及在国家行动计划中缺乏地方治理战略的整合。同时，当前国家和城市对净零排放的承诺缺乏雄心，在定义城市未来方面缺乏想象力。

意大利Reggio Calabria，安装在停车场中的太阳能面板（来自报告）

其二，气候变化和全球生物多样性丧失的双重危机威胁着城市未来：气候影响和其他环境危机与城市不平等等因素相互作用，影响人们预测影响、做出反应并从中恢复的能力。应对未来风险——包括环境风险——已成为地方政府和其他城市行动者的主要关注点。

其三，实现绿色城市未来的包容性空间，对可持续性转型而言必不可少。许多情况下，重大基础设施和交通项目的竣工，是以牺牲城市地区各种社会群体的利益为代价的，在某些情况下会加剧现有的不平等和脆弱性。有鉴于此，将社会和环境正义目标与可持续发展目标和新城市议程的政策重点相结合，极有必要。

波兰华沙大学的一栋生态现代建筑（来自报告）

其四，世界正在失去利用新冠大流行后的背景作为促进投资以实现向净零碳排放过渡的机会。虽然疫情大流行对实现减贫和可持续发展目标而言可谓重大挫折，但也提供了指向可持续转变的潜在转折点。然而，危机为重新思考人与环境关系，并为环境可持续性调动复苏资金而打开的机会之窗正迅速关闭，碳排放量再次飙升，生物灭绝危机有增无减。

其五，如果城市没有面向公正的转型，就无法确保更绿的未来：除了提高能源和交通等部门资源效率的新技术可能性外，城市政策还必须认识到非正规部门如何满足许多城市居民的需求。比如，为城市地区许多弱势社区提供出行服务的非正式机动和非机动交通。公正的转型，需要将这一行业的关注点与技术改进结合起来，虽然这是一种“非正式经济”。城市规划必须具有包容性，以有效满足服务于城市贫民的非正规经济部门的需求。

因此，各级决策者必须承认并支持城市地区在净零排放转型中的作用：除了国家层面的行动外，实现净零还取决于地方和城市层面的行动。需要制定政策来支持地方层面的行动，限制碳排放或减少脆弱性。

纽约一个共享单车存放点（来自报告）

基于自然的解决方案，必须成为可持续城市未来包容性规划过程的一部分。以自然为灵感的城市规划、城市治理和城市设计方法正彻底改变当前对城市和城市服务的思考。为实现可持续的城市未来，地方行动不能忽视这一趋势。基于自然的解决方案提供了机会，为应对城市环境挑战制定多种措施，借助自然之力实现城市的可持续发展。许多方案可以整合到城市规划中，通常成本低廉。

面向未来的思考，比如采用情景分析法，确保听到不同声音，以最大限度地在不确定性背景下达成确定的城市未来。听到不同的声音，能最大限度减少对技术官僚主义的依赖，并消除对社会和政治动态过于简化的假设。

各级政府和机构，可充分挖掘跨国网络和社会运动等国际伙伴关系的潜力来实现更绿色的城市未来。社会运动可促进创新和向净零过渡，新冠大流行则表明了地方应对措施应当以何种方式去支持团结和韧性。

在环境决策中应当支持多种形式的知识，以实现可持续的城市未来。今时今日，知识的等级制度仍然存在，某些形式的知识得到格外的重视。而地方政府和地方机构可以支持各种形式的知识——包括本土知识、地方知识和传统知识——以响应全球需求，并承认其特殊性。这也将弱势群体从各种危机与挑战中的被动受害者，重新定义为积极的城市变革推动者。