新时代新气象新作为｜上海浦东新区证照分离改革再升级

“办证难”是企业创办过程中的难题。一家企业想取得开门营业的资格，既要获得营业执照，也需要根据经营范围如餐饮、教育、药品等，申办各类经营许可证，才能营业。为此，企业曾经需要在多个部门之间奔波申请，在各项手续和等待上耗费时间。

为了破解“办证难”，“证照分离”这一改革，首先在上海浦东新区试点。从2016年起，对116项企业市场准入审批事项实施改革简化。今年11月，改革又扩大覆盖到548项，并将进一步深化拓展。

在上海市浦东新区的行政服务中心大厅内，如今企业在申办许可证时，对于“证照分离”改革内的事项，只需要以备案、承诺达到条件等简化后的方式，就可以免去奔波，快速拿到许可证。

“证照分离”将营业执照与经营许可证这两项资质分开，目的是最大限度地减少审批事项、优化审批流程，破解企业“办证难”的问题，降低企业创业创新的门槛。

据上海市浦东新区行政服务中心主任蒋红军介绍，目前每天约有3200人次造访这里，今年1到10月份的办件量在66万。去年每天接待量在3700人次左右，由于网络办事的便捷化，一部分企业正转向网上办事。

11月，浦东新区网上政务大厅正式上线了“企业开业地图”，为企业提供网上办证指南和便利。有104种营业执照及各类许可证服务，都能通过全网通办网上政务大厅完成操作。其中，74个可全程网上办理，30个需跑一次政府机关办理。

“证照分离”破解“准入不准营”

2015年12月16日，国务院常务会议决定在上海浦东开展“证照分离”改革试点。“证照分离”，即将企业开业所需的营业执照和经营许可证分开，缩短企业因向多个部门申办许可证而延缓开业的时间。这改善了企业取得营业执照，却因为等待办理经营许可证，而“准入不准营”的情况。

2016年4月1日，上海浦东新区正式实施改革，116项企业开业所需的行政许可事项纳入改革范围，予以简化。

简化这116项行政许可事项，有五种改革方式：取消审批、审批改为备案、实施告知承诺、提高透明度和可预期性、强化市场管理准入。

据浦东新区审改办副主任金莎介绍，以“审批改为备案”为例，通过备案，进口非特殊用途化妆品的办证时间从3个月缩短至5天。这缩短了新产品上市的周期，让国内消费者能够与国外消费者同步购买最新产品。

而在“实施告知承诺”这一改革之下，普华永道开出了中国第一家外商投资的培训机构。中外职业合作技能培训这一项业务，在外商投资的负面清单中已经对外资开放。而普华永道在创办培训机构的过程中，即以“告知承诺”的形式，快速获得了企业筹建的许可，就可以租场地、聘请人员、设计课程。

因私出入境中介机构资格认定，原来需要审批，现在予以取消。取消审批后，在浦东注册的机构，由改革前的10家增加到目前的241家。

而2016年浦东新增各类市场主体，比2015年末增加了17.4%。在改革推行一年多之后，第三方机构就“证照分离”对企业经营便利程度的影响进行了调查。调查共抽取了557个有效企业样本，其中外资263家、国有企业87家、民营企业169家、其他类38家。从反馈情况来看，认为“证照分离”改革对企业办证便利化的程度高、较高的为85%。

据金莎介绍，“证照分离”改革也倒逼了政府改革。因为取消审批，并不意味着政府放松监管，而是加强了事中和事后的监管、监督检查。比如公共场所卫生许可证，在“证照分离”改革之后变为了告知承诺。对于企业而言，可以在试营业期间就取得许可。但在过程中，政府会加强监管。

以一兆韦德经营健身场所为例，游泳池应当在开业之前就进行检查，但改为告知承诺之后，2个月内上门检查。在运营期间，检测水质是否符合要求。因为泳池如果无人游泳，水质自然是干净的，但如果在人数众多、业务繁忙期间，也能够保证水质干净，才是真正达到要求。

破解“办证难”

2018年1月起，浦东行政服务中心大厅将全部换为综合窗口，全部实现“单窗通”服务。

据蒋红军介绍，目前行政服务中心的A岛都设置为综合窗口。每个综合窗口都能够办理29个审批事项。而传统的窗口都是根据不同的审批事项分类，企业需要在多个部门间奔波。设置综合窗口，前台统一收件，后台分类审批，就免去了企业跑多个部门的烦扰。这就是“综合受理、分类审批、一口发证”的单窗通办服务。

11月，浦东新区也上线了“企业开业地图”。 为了方便企业在网上办理事务、提高效率，104项企业准入区权事项，已经全部实现“全网通办、一次办成”，74项实现“网上全程办理”。企业的每一步审批都能够在网上看见。网上预约、预审通过、审批进度、一家企业办了多少许可证、营业执照是否在有效期内，网上都清晰可查。经营许可证也在数字化，酒类商品已经不再发放纸质的许可证，全部为电子版。

在浦东行政服务中心的屏幕上，还有一幅“四色折线图”，用大数据分析、提高办证效率。

据蒋红军介绍，红线代表浦东新区办证的平均法定时间，浦东新区有400余个审批事项，平均下来就是红线图。黄线则是承诺的完成时间，比如法定时间是20个工作日，而浦东新区承诺10个工作日完成。蓝线是2014年的承诺时间，黄线则是2016年的承诺时间，比2014年有大幅降低。而绿线则是实际办理时间，比法定时间进一步缩短。承诺时间比法定时间减少50%，实际办理时间比承诺时间又减少50%。

另一项便利企业的服务则是，窗口的服务人员，再也不能对企业随意说“不”。据蒋红军介绍，原来政府窗口的服务人员，没有权利说“是”，但可以随时说“不”。如果说“是”，必须报上级领导审批。窗口受理、领导批准才行。但窗口人员却可以随时说“不”，比如遇到材料不符合要求，跑错部门等情况。

蒋红军表示，“窗口一说不，企业就没有方向了。企业的怨言、服务的不到位，就是这样产生”。

改革之后，窗口人员没有权力否决。如果碰到不属于本部门的事情，需要告诉申请人受理窗口，前去办理。而在明年1月，综合窗口全部实施之后，企业也不会再遭遇这种情况。对于申请材料不符合的问题，也不能给企业打“回票”，而是给予企业一个清单，白纸黑字，让企业明明白白去办事。

对法律法规没有明确规定的事项，不给予否决，而是给出路径。蒋红军表示：现在这个时代发展太快，有很多新的商业模式、发展模式、法律法规都没有规定。像阿里巴巴成立的时候，企业注册登记时找不到相应的经营范围。很多窗口害怕没有规定就不处理，不愿意承担责任。现在则需要收入材料研究，在浦东新区的权限内，是不是新的商业模式、新的经济模式；不在浦东新区的权限范围之内，则提交市级部门和国家部门研究。为创新与创业提供门路，创造机会。这也是窗口最重要的守则。

为了提升服务质量，浦东新区还推出了“大家来找茬”的服务。浦东行政服务中心为此设第19号窗口，简单的问题当场解决，复杂的问题研究之后再反馈，而好的改革建议，也可以通过这个窗口提交。

深化“证照分离”改革

11月1日，上海浦东新区启动进一步深化“证照分离”改革，覆盖范围扩大到548项国家、市、区三级企业市场准入审批事项。总体目标是到2018年底，全面覆盖国家、国家、市、区三级所有企业市场准入审批事项，解决企业“办证难”问题。重点有四个方面。

“证照分离”改革的进一步深化，首先是改革的全覆盖，所有涉及到市场准入的审批事项，无论是国家、市、还是区层面，都纳入到改革之中来。

第二，优化改革方式，原来的五种改革方式调整为四种。将此前的提高透明度和可预期性，与加强市场准入管理，合并为优化准入管理。四项新改革方式为：取消审批、审批改备案、告知承诺、优化准入管理，其中以取消审批和告知承诺为主要改革方式。

第三，突出改革重点，在全覆盖的基础上，进一步聚焦与经济发展关联度高，企业关注度较高的事项。

第四，对于四项改革措施各有所“注重”，取消审批注重协同配套，改为备案注重当场办结，告知承诺注重创新方式，优化准入注重审管结合。

上海浦东新区一方面简化了企业办证的审批程序，另一方面将会加强事中事后监管。浦东新区对32万家企业信用状况进行评估和画像。对中等风险以上的企业提高抽查比例，全年监管户次从16%提高到64%。浦东新区还建立了预警名录，各部门联合惩戒，企业如果一处失信，将会处处受限。

而浦东新区第一批116项审批改革成果，经国务院同意，也已复制推广到全国其他自贸试验区。