近七十年中央政府机构改革实现了什么

政府机构改革是中国行政管理体制改革的核心，也是理解中国国家治理的一扇窗户。从1949年建国以来，中国先后进行了至少13次大规模的机构改革，并对国家治理产生了深远的影响。那么，过去近七十年的中央政府机构改革有什么启示？政府机构改革背后隐藏着哪些值得关注的驱动因素和内在逻辑？

笔者与合作者在最近的一项研究中，系统梳理了中国建国以来的中央政府机构调整情况，揭示了机构改革的特征及其驱动因素。不同于以往以重大机构改革事件为依据的断点分析，我们基于档案资料并使用所有中央政府部门的历史数据，这为重构中央政府部门变迁史提供了依据。换句话说，我们把每个中央政府部门的生死存亡数量进行量化，并汇总刻画了中央政府部门序列的历史演变过程。此外，我们使用的编码簿是同其他国家可比的一套成熟框架，这为未来跨国比较提供了依据。我们在分析中将所有国务院办公厅、部委、直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位、部委管理的国家局纳入分析，而不包括议事协调机构和国有企业。

研究显示，中央政府部门的数量起起伏伏，在过去七十年发生了较大幅度的变化。从建国初期的三十多个，中央政府部门数量迅速攀升。机构精简后到“文革”期间的最少三十多个，此后一度增长到改革开放前的最多上百个。这种“断崖式”的剧烈变化反映了中国过去近七十年的巨大变迁，从政府机构这面镜子折射了国家转型的戏剧性过程。（参见图1）

建国以后，政府机构数量快速增长，这同快速工业化和“以俄为师”密不可分。1950年代，因为财政压力和人浮于事，政府机构大量精简，从八十多个降为六十多个。但是政府机构数量很快反弹，而“文革”抑制了这一增长势头。改革开放又让机构膨胀卷土重来，随后在1980年不得不大力精简。但是到1990年代初，机构数量再一次迅速攀升。最近三十年，虽然部委数量稳步减少，但是直属于国务院的机构数量并没有明显减少，似乎进入了稳定的“高原期”。

在中央政府序列中，占比最多的是部委和国务院直属机构，二者合计占比超过八成。其次是国务院部委管理的国家局，并在最近十年成为第二大类型，这同政府管理的专业化程度越来越高有密切关系，也同西方国家的“机构化”趋势类似。（参见表1）

从部门级别来看，过去七十年基本保持不变，其中六成是正部级，四成为副部级。但是，副部级的部门数量在改革开放以来增加到近一半，而正部级的比例则稳步下降。这种变化趋势，同部委管理的国家局数量在近些年增加有很大关系。（参见表2）

就部门的职能而言，在研究期间出现了有趣的演变。经济发展和社会政策是所有时期的两大职能，约占部门总数的六成。经济发展在前三十年是最重要的，而社会政策则在近些年越来越凸显。与此同时，执掌资源和环境保护的部门数量也在最近二十年迅速增长，表明该方面的重要性日益凸显。经济发展与社会政策的交替，以及资源与环境类部门的增长，说明政府部门的数量调整同国家治理的重心变化是相互印照的，但是机构改革通常滞后于发展需求。（参见表3）

统计显示，建国以来至2016年总计发生了972次机构变化，其中四成为机构设立（birth）、三成为机构撤销（death）、两成为机构延续（survival）。在建国初期和改革开放伊始，机构调整的情况最剧烈，占所有机构改革总量的四分之一。最近十年的机构改革频次最低，也说明政府架构渐趋稳定而改革惰性也越来越强。（参见图2）

在新设机构方面，半数都是完全设立一个新机构，近两成是改变机构名称，很少是通过承继、合并、拆分、吸收、改变隶属关系或级别，或者其他更加复杂的重组方式。

就机构延续来说，最多的是增减职能范围，约占半数；其次是有近两成是改变隶属关系，还有一些是吸收、承继或其他形式的改变。

就机构终结而言，近三成是合并，超过两成是变更名称，近两成是直接撤销或被其他机构吸收。

在建国初期和改革开放伊始，新设机构的比例最高，这同社会主要矛盾的重大调整有密切关系。在改革开放后的二十年，机构延续的比例较高，主要是通过重组而适应新要求。机构终结也主要发生在建国后和改革开放初期，通过以旧换新的方式调整政府架构。（参见表4）

就政府机构的调整依据来看，六成是通过立法，其他的是以政府文件的形式完成的。有趣的是，部门新设和终结主要通过立法实现（均超过65%），而部门延续则以政府文件为主要依据（超过55%）。相对来说，部门设立和终结都需要合法性要求，而部门延续则往往取决于政府的自由裁量权。（参见表5）

研究显示，中央政府部门的改革动态主要是由政治周期塑造的。一方面涉及建国、“文革”和改革开放等重大转折，另一方面则同执政领导人的意志有密切关系。整个政府机构的变迁历程主要是中断和不连续，而非一个连续的过程。这可以使用间断-均衡理论加以解释，即间断之间会有连续，而连续之间则会出现间断。因此，机构改革不仅是政治意义上的，也是文化意义上的，特别是一些重大事件具有“分水岭”作用。

在建国以后很长一段时间，机构调整有很大成分的摸索和实验色彩，许多机构不得不设了就废，等于是“交了学费”。但是在改革开放以来，机构改革的稳定性和可预期性在增强，这同国家成长、学习和趋于成熟有很大关系。

不同于西方国家的政府改革，中国的政府机构改革受到领导人意志的深刻影响，并可以一以贯之地进行下去。与趋于稳定的西方国家政府架构相比，中国波澜壮阔的政府机构改革历程则现出大起大落的剧烈变动特征。但是，机构改革同社会变迁和国家发展的大趋势是步调一致的，也说明机构改革是在回应内部任务要求和外部环境变化所提出的挑战。

值得注意的是，最近两轮政府机构改革中强调的“大部门制改革”并没有对机构数量产生实质性影响。虽然国家部委的数量得到了有力控制，但是国务院直属的部门总数并没有明显减少。这说明政府机构改革受政治周期、经济增长和社会发展的影响很深，并表现出象征性改革的强烈色彩。这意味着政府机构改革可能在今后不应作为转变政府职能和深化行政管理体制改革的关键方式，而应寻求政府管理流程改革和跨部门协同发展的其他路径。

（本文原文由中国人民大学公共管理学院副教授马亮与挪威奥斯陆大学政治科学系教授Tom Christensen合作撰写。出版信息如下：Ma Liang and Tom Christensen，“Mapping the evolution of the central government apparatus in China”，International Review of Administrative Sciences，2017，forthcoming。由马亮改写为中文。）