美国减税了，中国如何应对

【编者按】

当地时间2017年12月2日凌晨1时50分，美国国会参议院以51票对49票，通过了总规模为1.4万亿美元的税改法案。这是三十多年以来，美国对税法的最大一次调整。

此次参议院通过的减税方案，仍需与11月16日众议院通过的减税版本弥合分歧后，才能呈交给总统特朗普签署同意。预计当地时间12月4日，参众两院代表将开始着手解决两个版本之间的分歧，最终拿出一份法案呈交给特朗普。一切顺利的话，特朗普将在今年底正式签署该法案。

参议院此次通过的税改方案的核心要点是，从2019年开始，将美国的公司税从35%大幅降低至20%；同时降低家庭和个人的税率，持续至2025年。

据各方人士和机构意见，此次美国大规模税改的正面效应包括刺激美国经济增长、降低失业率、吸引美国海外资产回流等。负面效应则包括增加赤字，据预测，即便考虑到减税对经济的刺激，此番减税还是会在未来十年给美国增加1万亿美元的联邦赤字。

美国大规模减税之举也在中国引发强烈反响。那么，中国该如何应对美国的减税之举以及随后全球范围内可能兴起的减税热潮？华夏新供给经济学研究院首席经济学家、财政部财政科学研究所（现中国财政科学研究院）原所长贾康与中国财政科学研究院博士后欧纯智女士，于本文中就上述问题提供了解答。

本文原刊于《中国党政干部论坛》2017年第6期，原题“世界减税潮背景下的中国方案”。文中观点仅供参考。

近日美国特朗普政府公布减税方案，有媒体称这将掀起世界范围的减税潮，人们也在关注这一举措对中国可能形成的“竞争”影响乃至“冲击”，一时众说纷纭。我们的基本看法简述如下。

一、减税是中国和美国的共同选项，并都有原已积累的理性认识和经验

美国早在20世纪80年代，即有所称“里根经济学”指导的减税实践；中国也是从改革开放开始，就在力行“减税让利，搞活企业”的方略。两国在减税方面均已积累了相关经验，取得了积极的成果。

当下，在世界金融危机的负面影响需要继续加以消除的背景下，美国新任总统特朗普要兑现其“大规模减税”的竞选承诺，中国要认识、适应和引领经济新常态而深化供给侧结构性改革，进一步简政放权减税，这是两大经济体在税收取向上的共性表现。作为共同的选项，其内含的学理支撑因素也是一致的：需要以减税进一步降低市场主体的实际负担，在供给侧激发微观层面创业、创新的潜力与活力。

“拉弗曲线”运用定量研究的曲线方式，至少在原理上定性地表明了一个最佳（宏观）税负点的存在，如果越过了这一点，虽然税率设计得更高，但实际上政府的收入却会趋于下降，同时经济活动将明显趋于低迷。所以，现实生活中的政策制定者，就需要把可能越过这一点的税负因素调减下来，以优化经济运行，同时从中长期看，这也将会优化政府收入。（“拉弗曲线”以美国经济学家阿瑟•拉弗[Arthur Laffer，1940—]的名字命名。——编注）

在政府设计层面，美国已有当年供给学派政策主张之下的减税方案的经验可资借鉴，中国则已有在三十余年间减税让利与税制改革基础上，近年以“营改增”为代表的“结构性减税”经验，以及其继续贯彻实施的安排。

二、中国应在进一步减税的同时做好“全景图”概念下的减负

在全球化时代，国际合作与竞争中的互动影响是客观存在、必然发生的。特朗普减税，也会吸引包括中国在内的市场主体选择“要素流动”方向而调整预期的机制竞争压力。

中美之间“要素流动”的竞争绝不会仅仅由一个税收因素决定，还广泛涉及“高标准法治化营商环境”概念下众多的其他因素，和由于国情发展阶段等而客观决定的其他“比较优势”因素。美国降低税负，客观上对中国降税也会形成外部促进因素，但更为重要的是，中国的“降税”与“降负”的关系，比美国要复杂得多，必须确立“全景图”的视野。

以中国“正税”负担而言（即狭义的宏观税负而言），现在不到GDP的20%，并不比美国高，但说到“税外负担”中的政府行政性收费、社保“五险一金”缴纳等负担（合成广义的宏观税负），中国已接近35%，不算低了，特别是这些众多的税外负担给市场主体实际造成的负担还涉及和包括了未统计的时间成本、隐性成本、综合成本等。中国应由此痛下决心，以深化配套改革来减负。

我们认为，必须指明，“减税”在中国决不代表减轻企业负担的全部问题，甚至已不是企业减负的最主要问题，关键是在中国“全景图”之下如何能够“啃硬骨头”，把减轻企业负担中正税之外的负担做实做好。

三、中美税制结构不同，减税方向各有侧重

特朗普的减税主要是大幅削减企业所得税和个人所得税，中国的减税方向则不在此。

因为中国的企业所得税标准税率早已下调到大企业的25%和小企业普遍的“减半征收”，还有地方政府广泛提供的“三免五减”等，已没有美国从35%水平向下调为15%（初定，可能达不到）的空间。个人所得税方面，我们也与美国差异很大，美国个人所得税占美国联邦政府税收收入的47%左右（同时也对州与地方政府作出10%左右的贡献），我们只占全部税收收入的6%左右，也没有减此税的空间。（“三免五减”，即前三年免所得税,后五年减半征收所得税。——编注）

中国的税收制度结构是以间接税（增值税、消费税等）为主体的框架，应借鉴一般市场经济体的共性经验，把十八届三中全会指明的“逐渐提高直接税比重”的税制改革任务真正贯彻落实。如能真正构建、培育起具有“自动稳定器”和“抽肥补瘦”优化全社会再分配功能的直接税体系，中国也就具备了进一步考虑削减间接税负担的“本钱”与可能。这样一来，我们要完成的，实为减税、减负（税外负担）和适当增税（增直接税）的配套改革任务。

四、中国除减税、减负、税改外，还应该做好两件大事

中国税制与美国有极大不同，中国必须“量体裁衣”。除必要的继续减税、税外的企业降负和积极的税改之外，中国至少还应抓住两件大事不放：一是政府精简机构，压低行政成本开支；二是大力推进PPP创新，以融资合作提升绩效。

由财政“三元悖论”可知，减税会衍生一个新问题，即在保证政府财政赤字可控的前提下使公共服务供给支出受限。如何在实现降低企业综合负担、不扩大政府赤字的同时，尽可能保证公共服务的供给数量和质量，是政策制定者需要深入思考的关键所在。这就需要抓住在中国使既有财政“三元悖论”式制约边界外推扩围或内部松动的创新方式：努力缩小政府规模与充分发展PPP（政府与社会资本合作）的必要性由此便更加凸显了。（财政“三元悖论”是指，在财政经常性支出的管理水平、政府的行政成本水平和政府举债资金融资乘数既定情况下，财政分配中减少税收、增加公共福利和控制政府债务及赤字水平三大目标，至多只能同时实现其中两项，而不可能全部实现。详见贾康、苏京春：《财政分配“三元悖论”制约及其缓解路径分析》，《财政研究》2012年第10期。——编注）

以“大部制”、“扁平化”改革缩小政府规模。大部制（以归并和减少政府机构为代表）与扁平化（以省直管县为代表）的改革方向早已确立，但十余年间的推进还十分有限。政府机构、部门设置过多，由各层级过多引出的问题是行政成本高，而且部门权力派生的明的“收费权”和暗的“设租权”情况还较多，使企业实际负担抬高，也使政府开支中的行政成本（自身运转的维持费用）居高不下。显然，行政收费减免等涉及大部制改革等实质性问题，一方面要对企业降费，另一方面要精简政府机构，从而进一步降低行政开支来保障公共开支。

由此看来，在改革中缩小政府规模是降费、降行政成本并服务于改善民生的不二选择。所以必须这样理解：中国式减税降负不是单纯靠税务部门能够独立完成的任务，需要各部门、整个体系的配套改革联动。即便我们在减降正税上空间已有限，未来动作不会太大（直接税逐步替代间接税则需要税制改革的大决心、大动作），但通过优化政府规模，依然可以取得削减企业实际负担的效果，对冲特朗普“税收洼地”的吸引力。

由于缩小政府规模的改革是一场“啃硬骨头”的硬仗，更需要各方凝聚共识，积极研讨可行操作方案，力求付诸实施。只有这样，才能达到更少税外负担、更少行政开支的目的，也才能在财政“三元悖论”与中国实际制约的边界之内，形成减税、控制赤字债务和加大公共支出的新的组合空间，以优化公共资源配置。

积极推进PPP这一制度供给创新，扩大融资提升绩效。政府发挥职能是现代国家治理不可缺少的组成要素，由此，政府规模不可能无限小，这使得我们必须在供给机制上关注除缩小政府规模之外的一项另辟蹊径的创新，即在传统公共服务供给方面别开生面、定将有所建树的PPP。

以公共支出形成基础设施等公共服务供给是政府的责任之一，需要持续稳定的资金支撑。传统上，我国的公共服务供给由政府独家提供，然而，许多不尽如人意的地方不容忽视：

一是以税收方式筹资往往导致供给不足，而以赤字方式支付往往导致公共债务膨胀和代际负担不公。二是上下级政府之间信息不对称，权责不清晰，上级政府无法准确判断下级政府的真实需求，地方政府之间为了争夺财政资金而“创造必需”的竞争现象会加剧区域差异和若干不均。三是政府支出用于公共工程等项目建设，往往引发超概算、拖工期、低质量以及竣工使用后服务水平差等多年来为人所诟病的问题。

千年之交后，我国进入中等收入阶段，民众的公共服务需求被进一步激活。多方压力之下，财政赤字率已于近年升高至3%，地方财政也持续增压，截至2016年年末，我国地方政府的债务余额约为17. 2万亿元。可以预见，在减税降负的过程中，至少短期内财政收入趋紧，如果其他条件不变，不增加政府财政赤字与举债规模的情况下，可用于公共服务供给的资金就会进一步减少。如果单纯靠财政资金支持公共服务供给，供给能力不足与绩效难达意愿将是显而易见的，财政“三元悖论”制约之下的捉襟见肘更是无法得到改善，还会加剧矛盾的凸显。

现阶段，面对经济社会发展对国家治理提出的更高要求，以PPP创新拉动政府体外业已十分雄厚的民间资本、社会资金，与政府形成合作伙伴式有效供给来适应公共服务的多元需求，从种种公共工程相关的“托底”事项和发展事项来改善民生、增进公共福利满足民众诉求，是公共服务供给机制的有效升级。特别是，这还将使政府、企业、专业机构在伙伴关系中形成“1+1+1＞3”的绩效提升机制，不仅使政府少花钱、多办事，而且能办好事、获好评。

凭借PPP这一制度供给创新，可把财政“三元悖论”在中国的制约边界实际上形成安全的外推。其多种正面效应，在政府、民众、企业受益之外，还涉及促进混合所有制改革、引领新常态中对冲经济下行压力和倒逼、催化法治化等方面。PPP作为制度供给的伟大创新，在我国供给侧结构性改革当中，能够在保证减税降负以及适当控制财政赤字的同时，更多更好增加公共服务供给。

（本文原刊于《中国党政干部论坛》2017年第6期，原题：“世界减税潮背景下的中国方案”。略加重新编辑，文中编注为澎湃新闻编者所加，并由作者审定。经授权刊用。）