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顶刊编译 | 精英与对外政策的互动

2022-07-06 07:35

来源：澎湃新闻·澎湃号·湃客

摘要:

关于精英和对外政策的学术研究在识别谁是精英、精英想要什么以及精英如何影响对外政策方面取得了重要进展。然而研究精英和对外政策的文献仍然缺少对精英政治动态的关注，同样的精英在不同的环境下可能会表现得非常不同。为了理解这种变化，我们需要对三种精英政治进行更多的研究：精英如何获得他们的地位；精英获得其地位之后如何受到激励；精英之间以及精英与大众之间的关系。如果不对精英政治加以重视，我们就会忽视国家行为的一项重要根源。

作者简介:

Elizabeth Nathan Saunders，乔治城大学外交学院

编译来源:

Saunders, Elizabeth N. "Elites in the making and breaking of foreign policy." Annual Review of Political Science 25 (2022): 219-240.

本文作者：Elizabeth Nathan Saunders

对外政策中的“精英”指什么？

要界定谁是对外政策中的精英并不容易。Hafner与Burton提出过一个有价值的定义，他们认为精英是在社会和政治结构中占据最高地位的少数决策者，他们通过许多途径被选拔出来服务公共事务。这些途径包括曾经就读的学校、与现有精英之间的关系、工作表现和其他因素。两位学者提出，精英和非精英之间的差异主要体现在两个方面：首先，精英控制着资源的配置（比如财富和政治权力）；其次，精英往往拥有大量基于特定背景的经验，这使他们能在复杂问题上做出高效的决策。

Jervis对精英的分析也堪称经典，他认为偏好是对外政策决策者的重要组成部分，精英们会使用他们先前的观念来过滤输入的信息并做出决策。

在本文中，作者试图区分普通精英和对外政策精英。前者可能在对外政策领域之外身居高位，但与对外政策密切相关或受其影响（例如商业精英或者没有对外政策专业知识的议员），后者则要么拥有相关专业知识，要么占据着控制重要对外政策资源的职位。这种区分便于探讨精英集团之间的横向运动。需要指出的是，甚至一些领导人在就任时也可能缺乏对外政策的经验，例如特朗普等美国总统。

精英特征的五个维度

作者将精英的特征分为五种类型。它们分别为（1）归属性的特征，比如年龄、种族和性别；（2）通过“社会经历”获得的特征，比如服兵役经历、教育或者职业等；（3）认知或行为方面的特征，例如源于权力或地位的偏好或者特定领域的经验或知识。（4）关系特征，即人与人之间或人与机构、社群或网络之间的联系。一些特定的关系特征与精英阶层或更具体的外交政策精英阶层密切相关。（5）政治/党派关系特征。这一特征可以被认为是关系特征的子集，但也值得单独研究。尽管党派关系特征可以适用于所有公众，但一些特定的政治特征只适用于精英，例如政治经验、在政党中或对外政策制定过程中的地位、对领导人的影响力等。

表1：精英的特征

这种分类阐明了精英的几个特点。首先，相同的特征可能在个人生活的不同阶段对同一个人产生不同的影响。第二，不同类型的特征可能相互作用，并决定某人获得精英地位的可能性。例如社会关系特征或政治特征可能对认知特征产生影响。第三，当前的研究对前三种特征（归属，社会经历、认知）的研究远多于对后两种特征（关系和政治）和它们之间相互作用的研究。

谁是对外政策精英？

对外政策精英研究的一大进步是，我们对于这类精英的身份有了更多的了解。在国家领导人层面上，Archigos 数据集收录了1875-2004年的各国领导人基本特征，比如任职时长、性别、年龄、是否以正常方式离任以及离任后命运等。在这一进展的基础上，领导人经历和特征（Leader Experience and Attribute Descriptions）数据集提供了丰富的领导人背景特征和经历，并允许对归属性特征（如年龄、种族和性别）及社会经历如何影响对外政策结果进行实证检验。

除了国家领导人之外，国际政治经济学的研究还分析了更为广泛的精英群体。一些学者检验了教育经历的社会化效应，例如拥有美国经济学研究生学位的财政部长或央行行长会因其教育经历而受新自由主义传统的影响（Nelson 2014）。

我们也更加深入地了解到特定领域的知识和经验如何影响精英的思维方式，以及在对外政策方面拥有专业知识或经验的人与其他精英和大众有何不同。这些成果进展多来自使用精英样本的行为研究，它们突出了精英专业知识的积极和消极影响。

尽管我们在了解谁是对外政策精英方面取得了进展，但仍然缺乏对这些精英的关系特征和政治经验的研究，这严重减弱了我们追踪精英在制定和破坏对外政策中的作用的能力。当前对精英特征的研究难以与对外政策结果相挂钩，其部分原因是它们往往跳过了这些特征与政治关系相互作用的中间步骤。我们尚不清楚精英组成的变化是否必然会转化为截然不同的对外政策行为，因为当精英们承担特定的外交角色，为特定的领导人服务时，这些角色的影响可能独立于精英的归属性特征。

鉴于对外政策在选举中的重要性普遍较低，而对外政策中的精英权力高度集中，领导人在对外政策精英选拔中的作用显然是未来研究的一个方向。当前的研究展示出了领导人选拔对外政策精英方式的一些特征。第一，在选择外交政策顾问时，领导人可能会在忠诚度、亲进度与特定领域的能力之间作出权衡。第二，领导人寻求对外交政策施加直接控制的程度有所不同。第三，在许多民主国家，政党政治影响着对外政策精英的选拔，这关系到精英在对外政策制定者集团中的晋升。国家领导人可能会通过任命对外政策顾问来平衡或安抚党内派系，或者有选择地从反对党中任命相关人员。

精英想要什么？

精英和对外政策研究的一个中心问题是精英想要什么。精英是否反映了社会或公众的偏好? 他们会引导领导人的偏好吗? 还是精英们会根据他们的职位、经验或专业知识的偏好行事？

学者们围绕精英代表和引导社会偏好这一命题的研究不断取得进展。例如Mattes等人展示了民主国家如何通过不同的对外政策联盟来抑制领导人更替的影响，从而带来更强的政治稳定。其他研究强调了精英代表社会利益时的障碍。例如，在贸易政策领域，Guisinger指出美国社会中女性和非裔美国人等许多群体持有保护主义观点，但这些偏好并没有在政策中得到体现，部分原因是为这些群体发声的精英们在诸多相互竞争的政策选项之中做出了平衡。

与对外政策相关的职务经历或特定的专业知识也会影响精英的偏好，比如职业外交官拥有特定国家的知识，这使他们更愿意与自己曾经的驻地国合作。

了解精英想要什么的一种方法是在调查中询问他们。新的研究工具使得对精英群体的调查更加具有可行性，例如芝加哥全球事务委员会（Chicago Council on Global Affairs）进行的调查长期以来都是了解美国精英态度的重要来源。尽管对精英样本的直接调查有其优势，但它不太适合捕捉精英的偏好与精英所受激励之间的互动。

精英如何影响对外政策？

本文作者综述了前人的相关研究，总结出了如下若干精英影响对外政策的机制：首先，媒体精英可以通过选择性报道来影响对外政策，例如Guisinger曾经指出美国媒体过度报道了对外贸易方面的负面消息。其次，精英可以通过更为广泛的交流行为来影响对外政策，比如通过暗示来影响公众的认知，向国家内部和他国精英传递信息，游说其他精英等。

关于精英如何影响外交政策的研究证实了精英会同时从正面和负面影响对外政策。例如，精英参与了一些通常被认为有害或不合规范的行为（如秘密决策），但它可以成为一种控制战争升级的机制；富有经验的精英可能会更有策略地行动，但他们也可能复制和延续对外政策中的有害惯例。

有关精英如何影响对外政策的研究有三个值得注意的局限性：

第一，许多研究成果来自于美国的背景。随着我们的研究从精英身份和背景转向导致对外政策结果的国家内部过程，这一问题的影响将越来越明显。如果规模较小或实力较弱的国家受国际体系的约束更大，它们的精英在某些领域的回旋余地可能会减小，从而使精英特征的影响变得不那么突出。

第二，虽然数字记录和机器学习为分析对外政策过程提供了新的数据来源和方法，但它们也可能导致前数字世界的历史研究所需的特定地区知识受到忽视。

第三，精英作用的研究偏重探讨精英和公众之间的关系，而忽略了精英内部的互动和影响。

未来研究方向

本文提出了五个富有前景的未来研究领域。

第一，领导人在对外政策制定过程中的影响力正在增加，新技术的兴起也使得国家领导人能够规避其他精英的约束。例如使用无人技术的国家在冲突中可以尽量减少本国军人的伤亡——这使得采用这种军事手段的领导人能够逃避公众的监督和其它精英限制（如立法监督）。

第二，即使精英的归属性特征没有太大变化，不平等也改变了精英偏好的分布，并产生了精英影响的新机制。例如经济精英有新的方法来影响对外政策，比如支持观点类似的知识界人士或机构。

第三，政治极化可能进一步改变精英群体的对外政策偏好及影响机制，这也使得评估精英和公众偏好之间的关系变得更加困难。

第四，不仅社会公众对专家和专业知识的信任度下降，而且制定对外政策的精英群体的专业知识水平也在下降。这可能会让领导人考虑其他精英的态度进而改变政策主张的预期反应机制受到破坏。与此同时，技术进步可能会使特定领域的知识和经验变得更重要，同时也更难获得。

第五，社交媒体和数字化生活左右着精英的影响力。在技术的帮助下，领导人拥有传播信息的数字渠道，可以直接瞄准关键的选民群体，而不太需要进行公开辩论。在此背景下，有经验或权威的精英越来越被排除在公开辩论之外。