COP26后澳大利亚在气候治理领域的两难选择

COP26（第26届联合国气候变化大会）结束后，各国就净零排放目标承诺、淘汰化石燃料、全球甲烷承诺、停止森林砍伐协议、气候融资等议题达成协议或共识。这些承诺和倡议将在未来对澳大利亚国内及外交政策产生深远影响。为何澳大利亚在净零排放目标承诺和淘汰化石燃料等议题上选择消极应对？究其原因，在于澳大利亚面临着国际利益和国内利益的双重矛盾。一方面，出于对自身国际形象和地位的考虑，澳大利亚需要在2050年的净零排放目标方面和美国和英国等发达国家盟友保持一致的步伐。除此之外，由于太平洋岛国深受气候变化的影响，面临生存危机。澳大利亚的减碳承诺可能会影响与太平洋岛国的关系。另一方面，出于国内煤炭利益集团、经济利益和政党选举的考虑，澳洲政府在气候行动上不得不表现的相对不作为。未来，澳大利亚将采取措施来减弱这些消极影响，对澳大利亚来说，尽管在其国内和国际上会面临着诸多不利影响，但未来仍会在气候议题上继续采取保守的应对方式以维护其国内的核心利益——经济和发展的稳定。

一、保守的气候政策与澳大利亚国内的利益

（一）澳大利亚为了维护社会稳定，仍会以保守的态度应对CPO26的气候承诺。化石燃料产业的发展在一定程度上维持着社会的稳定。2017年，煤、石油和天然气占澳大利亚一次能源消耗总量的 94%，而可再生能源仅占总消耗量的 6%。澳大利亚的电力、交通和工业制造等各部门高度依赖于化石燃料，其95% 以上的交通运输依赖于石油。澳大利亚环境与能源部门的数据显示，澳大利亚2019年用于煤炭发电的占比大约为60%。澳大利亚统计局的调查显示，2018年煤炭产业提供了3.8个就业岗位，石油和天然气行业接纳了1.9万个劳动力。印度的阿达尼公司称卡迈尔煤矿会带来近万个就业岗位，创造近 220 亿美元的税收。这表明化石燃料产业在一定程度上保障着澳大利亚国内民众的基本生活水平、收入和退休金。

（二）化石燃料产业仍旧是澳大利亚经济发展的核心命脉。化石燃料是澳大利亚主要出口商品，它还是经济的主要驱动力。澳大利亚拥有占世界6%的煤炭储量和 2% 的天然气储量。澳大利亚是世界第四大天然气出口国和第二大煤炭出口国。在2019年其煤炭出口额达到 670 亿美元，天然气出口额达到 500 亿美元，二者分别约占澳大利亚国内生产总值的3.5%和 2.6%。到了2021年澳大利亚的矿物燃料和石油的出口额更是上涨到947.6 亿美元，占总出口额的28%。因此，化石燃料行业在很长一段时期内仍是澳大利亚的经济命脉。短期内放弃化石燃料的生产对澳大利亚来说将伴随着巨大的沉没成本。

（三）澳大利亚国内的煤炭游说集团也限制着澳大利亚在COP26中做出一些承诺。澳大利亚的煤炭游说利益集团拥有着巨大的影响力。紧张的环境政策会导致失业，工会最终将与产业界站在一起对抗政府。由于环保组织在财政能力、规模经济和信息提供方面的劣势，业界和工会的联系将会更加紧密。澳大利亚的传统能源产业利益集团包括新南威尔士矿业委员会、澳大利亚矿业协会与昆士兰资源委员会等。其中，澳大利亚矿业协会影响力最为广泛，其成员包括必和必拓等数十个矿业能源公司巨头，传统能源产业游说集团与政府多位高级官员关系密切，并且以政治献金帮助竞选及影响气候政策。如果其政府内阁同意COP26的一些不利于能源产业的承诺，在之后的选举中将会失去利益集团的支持。

二、保守的气候政策与政党之争

（一）气候议题将在澳大利亚政党选举中扮演着重要地位。澳大利亚自由党和国家党联盟在气候问题上更趋保守，而工党及绿党的气候政策恰恰相反。相较于气候变化对澳大利亚的生态环境带来的威胁，其选民可能更关心的是经济和就业等更能直接影响自身利益的问题。澳大利亚选举研究的一项调查研究显示，在2019 年大选中，澳大利亚 24% 的选民将经济问题排在首位，将环境问题排在首位的选民只有 10%。除此之外，此前工党激进的气候政策使其失去了造成在昆士兰州等以煤炭经济为主的选区。自由党和国家党联盟则选择继续支持和保护煤炭行业。这导致在经济和税收上业绩更为突出的莫里森赢得了2019年选举的胜利。

（二）气候议题同样也会触发澳大利亚党内和民众支持的反弹。近年来，自由党和国家党联盟内部已经在气候问题上出现分化。维多利亚州、新南威尔士州和昆士兰州在内的众多议员希望政府可以在气候问题上采取更加积极的行动。2020年的森林大火后，澳洲民众对待气候变化问题的态度和担忧空前高涨。越来越多澳洲人认为政府应采取更激进的气候计划，并且支持澳洲在2050年实现碳中和的人口比例也越来越高。除此之外，越来越多的澳大利亚民众对莫里森政府的气候政策表示不满，这对莫里森政府形成了强大的压力。2020 年 1 月，成千上万的澳大利亚民众在多个城市举行游行，抗议莫里森政府救火不利，要求政府采取更多的举措应对气候危机。莫里森政府在2022年5月份的败选，气候议题在其中发挥了一定的作用。

（三）工党在气候议题上采取了更灵活的策略。虽然时任工党领袖比尔·萧藤在2019年大选中败于莫里森，但是工党在气候问题上获得了很多澳大利亚选民的支持。工党改变了之前较为激进的气候政策立场，以更务实的态度来制定未来的气候政策。2022年工党领袖阿尔巴尼斯在赢得大选后首先承诺将结束困扰该国政治十多年的“气候战争”。澳大利亚罗伊研究所表明，有 64% 的澳大利亚公民将气候变化视为严重威胁，有 61% 的澳大利亚公民认为政府需要承担一切代价采取积极的气候行动，而只有 10% 的公民认为政府不需要为了减排而牺牲经济。2022年大选前的民意调查显示，气候变化是大多数选民最关心的问题。因此，保守的气候政策将关注气候问题的选民推到了曾经的反对党阵营。

三、保守的气候政策与各国的矛盾

（一）保守的气候政策可能会导致澳大利亚和盟友之间在气候领域合作的分裂。以美国为例，拜登上台后开始创建具有雄心的环境正义计划。气候因素越来越多地渗透到美国治理和决策的各个方面，这是拜登行政命令中明确规定的优先事项。美国希望重新加入《巴黎协定》后重回气候协定主导权，例如在COP26中发起了全球甲烷承诺，并得到了100多个国家的支持，然而澳大利亚并没有参与这一协定。长期以来澳大利亚一直跟随美国的战略规划，然而在气候治理计划上，澳大利亚可能会被排除在美国的计划之外。另外，来自美国的外部压力和减排领导力可能会迫使澳大利亚政府对气候变化采取行动。美国总统气候变化副特使潘兴表示澳大利亚的气候政策需要更激进一些。他批评澳大利亚作为G20国家和领先的发达国家，在气候问题的表现还远远不够。

（二）澳大利亚保守的气候政策可能会失去对太平洋岛国的独特地位。太平洋岛国面临的是气候变化带来的生存权和安全威胁的问题，这也是这些国家在这一领域的核心利益。气候变化带来的海平面上升可能会淹没其陆地空间。除此之外还有自然灾害增加、海洋环境恶化、资源退化与枯竭、人类健康状况下降等问题。因此太平洋岛国与澳大利亚在气候变化的立场几乎是对立的。另外，虽然澳大利亚对太平洋岛国提供的气候资金最多，但是域外国家也在增强在这一地区对小岛国家在气候领域的影响力。例如2017 年欧盟与太平洋岛国论坛签署了一项4500 万欧元的融资协议，支持太平洋岛国论坛的气候与海洋治理。印度于 2017 年 5 月在斐济举行了由 14 个太平洋岛国代表参会的“印度 - 太平洋岛屿可持续发展会议”。中国直接支持太平洋岛国地区气候治理理念与倡议，支持太平洋岛国的“蓝碳”计划等。澳大利亚保守的气候政策会导致与小岛屿国家在气候领域的分裂以及其在该地区影响力的不断下降。

（三）澳大利亚在在气候行动上的不作为和落后持续的消耗着国际形象和国际地位。联合国秘书长在COP26会议上对澳大利亚在气候行动的表现提出了批评。他表明20国集团中越来越多的发达经济体已经宣布，到2030年实现有意义的减排，但澳大利亚却拒不让步。如果澳大利亚的气候外交继续采取消极态度，不仅会损害自身的声誉，更会对国际合作也造成重大的阻碍。最终澳大利亚可能会成为全球气候治理领域和政府间气候变化专门委员会（IPCC）的局外人。这也会对澳大利亚在联合国中谋求更大的地位产生负面影响。而且，西方世界已经将积极应对气候变化作为价值观，澳大利亚的消极的气候承诺可能会导致与长期奉行的价值观产生决裂。

（四）澳大利亚未来可能采取一系列措施削弱保守气候政策的消极影响。首先，澳大利亚政府可能会增加对太平洋岛国的资金来抵消这些负面印象，通过资助抵御气候变化的方式来减少太平洋岛国对澳大利亚气候行动的不满。其次，澳大利亚政府未来可能会加大与广泛的发展中国家的能源合作，进而抵消世界对化石能源的质疑。例如，大约17.71%的人口居住在印度。印度工业化程度还较低，煤炭作为成本低廉的能源，不可能很快被停用。南亚市场对能源需求量大幅度提升。国际能源署的数据表示，到 2024 年，印度对煤炭的需求量会增长4.6%。除此之外，非洲仍有约一半的居民无法接入稳定的电力。化石燃料对于很多发展中国家来说意味着能源安全和摆脱贫困的生存发展权问题。因此，澳大利亚可以与这些国家在气候行动上采取一致的步伐。另一方面，能源价格的飙升也会导致英国和美国国内的反弹，这或许为澳大利亚之后的气候谈判创造一定的空间。最后，澳大利亚选择对COP26签署的承诺中符合澳大利亚核心利益且不冲突的部分承诺采取行动，以重塑澳大利亚在气候表现上的国际形象。例如，减少森林砍伐数量、加大在气候灾难防御与预警系统的投入、增加气候融资等承诺。

（作者：徐博，墨尔本大学硕士研究生。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）

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