英国单方面修改北爱议定书，联合王国将变成“分裂王国”？

近日，英国单方面推动修改“北爱尔兰议定书”的系列动作，再次激怒欧盟。6月27日，英国议会下院以以295票对221票的投票结果支持外交大臣特拉斯两周前提交的关于单方面修改“北爱尔兰议定书”的议案。

用英国广播公司（BBC）的话说，英国政府推翻2020年脱欧协议部分内容的计划，越过了议会的第一道障碍。目前，该法案进入逐行审查阶段，其后续进展、通过与否，为英国与欧盟未来关系走向蒙上了不确定性的阴影。

俄乌冲突、“宪政危机”推波助澜下“微不足道”的修改

英国首相约翰逊声称其修改“相对微不足道”，英国内阁大臣也坚称这一举动不违反国际法。但从议案主要内容来看，英国对原议定书的修改力度不可谓不大：为英国境内企业交易消除“不必要”的文书工作与成本；企业可自行选择按照英国或欧盟的规则在北爱尔兰市场销售其产品；确保北爱尔兰能享受与英国其它地区相同的税收减免、支出政策；通过独立仲裁而非欧洲法院解决争端。

英国首相约翰逊 新华社发（英国首相府供图）

对此，不仅欧盟强烈反对，称英国这一单方面行为正损害双边互信，并准备提起法律诉讼，就连英国政坛内部也有不满的声音。反对党工党自不必说，同为保守党议员的英国前首相特雷莎·梅也认为修改议定书“违反国际法”，毕竟她本人经历过与欧盟艰苦卓绝的脱欧谈判，虽然在自己任内功败垂成，但深知达成这一脆弱的脱欧协议来之不易。

对于约翰逊政府来说，他们未必愿意自找麻烦：约翰逊接任梅，本就肩负着达成脱欧协议的使命，“北爱尔兰议定书”也是本届英国政府与欧盟经过多轮谈判、来之不易的成果。然而面对协议生效后的经济贸易实际情况、国内反对声浪，尤其是北爱尔兰局势变化，约翰逊政府将单方面“反悔”作为问题的解钥。

本来，“北爱尔兰议定书”的达成，是为了避免爱尔兰岛上的英国北爱地区和欧盟成员爱尔兰共和国之间出现“硬边界”。它规定北爱尔兰留在欧洲单一市场与欧盟关税同盟内，继续实施欧盟规则，与此同时，英国与欧盟事实上的“硬边界”管制则转移到了大不列颠岛和北爱尔兰之间，即英国境内。

这就意味着从大不列颠到北爱尔兰的部分商品不再畅通无阻，而是要接受类似于跨国跨境般的海关和边境安全检查。两地之间的物流不便，很快转化为对北爱民众日常经济生活的影响。自去年以来，由于报关手续繁琐，不少来自大不列颠的日常消费品无法及时出现在北爱尔兰当地超市货架上，对当地居民日常生活带来了诸多不便。

去年7月，乐购、阿斯达、森宝利、合作社集团、“冰岛”、马莎百货六大英国零售商便联名致信英国政府和欧盟委员会，警告称如果继续实施该议定书，两地间的边界管制将提高零售商的运营成本，导致北爱尔兰当地消费品价格上涨。而北爱尔兰日用商品市场75%以上的货物供应，都来自这六大零售商。

欧盟和英国曾采取临时措施以缓解可能的危机，例如去年6月双方同意对来自大不列颠的冷冻肉类海关检查宽限期延长三个月。但临时性措施无法从根本上解决问题。随着今年俄乌冲突的扩大与持续，今年5月英国消费者价格指数（CPI）同比上涨9.1%，再创新高。

而在北爱尔兰，外部危机和“北爱尔兰议定书”更是共同助推通货膨胀，严重打击了当地民众的消费信心：丹麦丹斯克银行调查显示，由于生活成本飙升，今年第一季度超过40%的北爱民众认为自己来年的经济状况会恶化。

比经济影响更令约翰逊政府头疼的，则是“北爱尔兰议定书”引发的当地政治困局，这也是促使英国政府采取单方面行动的直接原因。

今年5月的英国地方选举中，保守党遭遇惨败，北爱尔兰也出现百年未有之“大变天”，主张脱离英国、与爱尔兰建立统一共和国的新芬党成为北爱尔兰议会第一大党。按照北爱尔兰现行权力共享与协商政治体制，新芬党副主席米歇尔·奥尼尔有资格获提名出任北爱尔兰首席部长，从而成为史上第一个“共和派/独立派”的地区领导人。

然而，议会第二大党、也是该地区“保王派/联合派”（主张北爱尔兰留在英国）的领军力量——民主统一党持有非常强硬的“留英”立场，坚决反对任何可能削弱北爱尔兰与英国其它地区联系的政策，尤其对给两地之间设置“硬边界”的“北爱尔兰议定书”强烈不满。

于是民主统一党便借助北爱地区权力共享规则的要求，“要挟”英国政府修改议定书。目前，该党正在利用规则，抵制北爱尔兰新一届议会召开，拒绝参与联合政府，使得新一届政府迟迟无法组建，酿成了该地区罕见的“宪政危机”。

本来出于缓解经济问题考量，约翰逊政府便有意修改“北爱尔兰议定书”，简化北爱地区和大不列颠之间的人员、货物往来通关手续，北爱尔兰当前的政治僵局，更促使其下定决心、迈出第一步。

修改北爱议定书能平息怨气，还是加剧“联合王国”离心力？

在“联合王国”中，北爱尔兰无疑是最敏感的地区，也是潜在的火药桶。如果问2016年脱欧公投对英国产生了什么影响，放大了北爱尔兰结构性矛盾无疑是最直接的一个。

北爱问题可谓由来已久，其关键便在于北爱尔兰的地位与归属。英国曾统治爱尔兰长达几个世纪，信奉新教的英国统治者压迫、剥削信奉天主教的爱尔兰人，引发后者持续反抗。1949年英国承认爱尔兰南部26郡完全独立，成为今天的爱尔兰共和国。新教徒人口聚居的北部6郡仍在英国统治之下，成为英国北爱地区。

由于天主教徒与新教徒、共和派/独立派与保王派/联合派之间的历史矛盾，北爱尔兰自1960年代晚期以来长时间处于动乱，暴力恐袭活动甚至波及英国其它地区、爱尔兰及欧陆国家。1972年的“血腥星期日”惨剧更将各派敌对情绪推向极致。30年之久的流血冲突，酿成3532人死亡、超过47500人受伤的惨剧。

直到1998年，在时任美国总统北爱尔兰特使乔治·米切尔主持下，英国政府、爱尔兰政府与北爱尔兰各党派经过和平谈判，签署《贝尔法斯特协议》，方才开始由乱向治。

《贝尔法斯特协议》明确了北爱尔兰地区当前在英国主权范围的自治地位（但同时北爱人民有权未来决定去留），以及两派多党联合执政的制度安排，尤其是处理英爱关系和南北爱尔兰关系的制度框架，是北爱尔兰和平进程与正常化的重要里程碑。

协议生效后的20年间，英爱两国都是欧盟成员，且两国在加入欧盟前早已建立共同旅行区，确保北爱地区与爱尔兰共和国边界开放，在人员、货物、服务等方面均可自由往来流动。“脱英”与“留英”两派矛盾因此一定程度上得以缓解，为北爱和平进程提供了保障。

但这仍不能根除北爱尔兰共和派与保王派两大势力的矛盾与对立，毕竟二者对于北爱尔兰地位和归属问题持有截然相反的立场。而支持“维持现状”与“脱英入爱”的人口占比分别保持在五成多和不到四成，这两派谁也无法占据绝对主导、压倒对方。

2016年之后，随着英国脱欧从情绪宣泄变成势必发生的事实，两派的立场与宗教信仰矛盾被进一步激化，北爱尔兰社会与政党政治也加快走向极化：

2016年公投时就有近56%的北爱民众反对脱欧。进入后脱欧时代，如果没有额外的制度安排，北爱尔兰与爱尔兰之间势必出现“硬边界”，这一点不仅强硬的共和派不能接受，就连大多数北爱普通民众情感上也难以接受。

英欧双方都深知这一问题可能带来多大麻烦，因此双方历经波折达成了“北爱尔兰议定书”。然而，这个议定书似乎没有缓解矛盾：在英国其它地区，反对者认为该议定书侵犯了英国的完整主权与统一市场，破坏了底线；在北爱尔兰，保王派既不乐见该议定书维系、甚至加强了南北爱尔兰之间的联系，更担心北爱尔兰和大不列颠之间的障碍削弱了两地的联系。

至于以新芬党为代表的共和派，他们并不会因为这份议定书而比脱欧前更加亲英，但如果片面修改该议定书，导致南北爱尔兰之间出现任何通行阻碍，便会强化他们“脱英入爱”的动机与愿望。可以说，“北爱尔兰议定书”的推出，几乎没有起到平息怨气、缓和国内矛盾的作用。

正因为如此，约翰逊政府没有动力维系这份脆弱的妥协成果，反倒在过去近两年内动辄威胁使用“北爱尔兰议定书”第16条“保障条款”（授权一方单方面采取行动），在双边货物流通和疫苗分配等争端中跟欧盟讨价还价。如今，约翰逊政府在多方压力下迈出这一冒险的步伐，不仅将进一步得罪北爱地区的共和派，也将面临欧盟反制、激化英欧摩擦，更会遭到“违反国际法”的谴责，自损国际形象。

除了北爱地区可以预见的社会撕裂，以及伦敦与布鲁塞尔双边关系的波折，约翰逊政府更需要慎重考虑的，则是“联合王国”现有体制是否会遭到根本性的冲击。

就在修改“北爱尔兰议定书”的争议牵动各方之时，北边的苏格兰首席部长妮古拉·斯特金6月28日正式宣布，苏格兰地方政府计划于2023年10月19日举行第二次独立公投。斯特金此时发声，显然看准了地方选举后英国各地区政治版图的变化，以及北爱议定书最新动态带动的新风向。

与2014年苏格兰第一次独立公投相比，如果明年的二次公投如期举行，结果极有可能大不相同：2014年公投之前，欧盟表态不会接纳独立的苏格兰作为成员国，而彼时英国并未提出举行脱欧公投，相当一部分苏格兰人为了留欧而支持留英；2016年英国脱欧公投，让多数支持留欧的苏格兰人或多或少有了一种被英国欺骗的感觉，既然如今英国与欧盟渐行渐远，在这些人心中“脱英”恐怕意味着更大的“入欧”希望。

各路民调结果也能体现这一点：2014年至今，苏格兰民众中留英的支持率几乎再未达到第一次公投时55.3%的水准，甚至很少达到50%，还与独立的支持率多次出现“死亡交叉”（见下图）。

2014年独立公投至今，苏格兰留英（红）与独立（绿）的支持率变化情况，来源：Wikipedia

当然，不同于前首相卡梅伦，约翰逊至今在这一“原则性问题”上绝不让步，也多次表态不会同意苏格兰举行二次公投。不过，英国政府的确有必要从外交入手，与欧盟协商，妥善处理“北爱尔兰议定书”乃至英欧双边关系，带动解决内政问题，缓解当年脱欧激化的国内矛盾，尤其是北爱尔兰和苏格兰的离心力问题。

唯有如此，约翰逊所设想的“全球化联合王国”，才不至于变成只有英格兰和威尔士的“分裂王国”。

（胡毓堃，中国翻译协会会员、国际政治专栏作家）