风险分担的机制优化是PPP健康运行的关键

2017年11月1日，财政部副部长史耀斌在第三届中国PPP融资论坛上表示，在PPP改革实践中，一些地方对新发展理念贯彻还不到位，特别是把PPP模式简单化作为政府的一种投融资手段，产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底，重建设轻运营、绩效考核不完善，社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题，积累了一些隐性的风险。

2017年11月10日，财政部发出《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（简称92号文），其中明确：进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量。这份通知切中要害，剑指当前我国PPP市场中的诸多不规范现象，标志着我国PPP发展将进入一个新常态，发展的趋势不会动摇，但发展的速度会趋缓，会越来越趋于规范。

在实践当中，PPP项目成为一些地方的政府变相举债融资的工具，已经异化为地方政府新的融资平台。各种风险集聚地方政府，使其深陷风险泥潭不可自拔。国家近期的频繁发文正是为了遏制这种乱象。

PPP的本质是以“风险分担、收益共享”的方式引入社会资本参与公共服务供给与基础设施投资建设，以缓解政府财政压力。但是由于地方政府过于重视GDP数字的增长，只求项目落地，至于收益风险分担似乎并不是特别看重（那也许是下一届政府的事情了）。所以很多时候，地方政府并没有将风险真正转移出去，其结果就是我们看到的，各地政府在大举进入PPP之后，各种矛盾冲突开始显现，政府风险也是前所未有的大。这应该引起我们的关注与深思。

PPP模式下社会资本与政府均面临风险

PPP是新生事物，当前我国一些地方的政府与社会资本在普遍缺乏实践经验的情况下参与其中，所面临的风险之大既在情理之中（地方政府与社会资本普遍都缺乏经验），也在情理之外（地方政府只想通过PPP拉高GDP，却不想如何做好，导致政府风险畸高，明股实债、政府变相兜底的现象比比皆是）。

风险是 “事关紧要”且影响人们福利的一种不确定性，PPP各方面临的风险不同，并不是一纸合同就能够完全约定。在实践当中，PPP的各个合作方经常会遇到诸多困难，有的项目甚至以宣告合作失败告终。与任何投资项目一样，PPP的风险分担机制也是其能够顺利运行的重要保障。我们知道，大部分政治是经济性的，而大部分经济亦是政治性的，分析PPP的风险分担机制要把政治和经济适当地联系起来。

从社会资本的层面讲，参与PPP合作的社会资本不仅要面临社会与经济条件的约束，还要应对各种政治同时也是政策的约束。由于PPP涉及的政策较多，加之PPP在我国尚处于初始阶段，相关政策需要不断修改完善。此外，政府的政治目标复杂多元，拥有政治权威和广泛的公共资源，这将增加PPP合同在执行过程中的不确定性，很容易出现政策前后变化不一致的风险。举例说，某地隧道项目，政府前后政策不连续、不一致，社会资本被迫与政府就先前的投资收益事项重新进行谈判。该项目纠纷最终以政府收购收场。

在国际资本介入的PPP项目中，再没有比东道国政府将国外投资或国外大公司分支机构的资产进行国有化的行为，更能引起投资者的争议、质疑与恐慌的了。同理，国内民营资本介入PPP项目但相关投资最终被国有化的下场，毫无疑问也会动摇社会资本进入PPP项目的决心。上述案例正是这种情况，尽管在此例中，政府收购是为了解决合作失败造成的残局。然而这又衍生出一个新问题，即政府收购价格的确定依据由谁做出。

如果收购价格比实际价格高，那么涉嫌国有资产流失。这种情况常伴有腐败寻租，纳税人成了国有资产流失的最终买单人。另一种情况是，如果政府收购价格比项目实际造价低，那么意味着投资失败，在未来这会挫伤其他投资的积极性，不利于PPP事业本身以及我国经济的长期健康和可持续发展。在后一种情况下，单就表象而言，政府方面似乎以较小的代价获得了较大收益，从经济账上看是成功了。然而从国家的长远利益来看，这是一种不负责任的短视行为，最终挫伤的依然是公共利益。

所以，在合作共赢的目标取向下，建立健全政府与社会资本合作共赢的PPP风险管理机制，是需要牢牢坚守的谈判（博弈）任务，风险管理一定要落到合同中。必须植入合作各方风险分担方案的专业化设计，经合同自愿签字而生效。这样，项目运行的过程中，风险一旦发生，各合作方就能够以最专业的方式寻求解决之道，这是避免损失的最有效途径。政治风险经常比经济风险对企业造成的伤害更大，而风险管理机制以及预案设计也可以将政治风险进行经济量化，并将风险处置预案制度化，以尽量让合作各方损失最小。

从政府层面讲，相应层级的政府可以通过预防或是重新分配风险来管控风险。PPP机制被理解为社会资本帮助政府分担风险，从而可提升政府绩效。然而，社会资本帮助政府分忧也会形成很大争议。因为从经济维度看，某些公共服务是资本密集类型的，无法在短期内通过运营来弥补成本，北京市地铁4号线就属于这类。

在2015年北京地铁票价涨价之前，4号线也和其它线路一样，2元票价。然而，如果4号线按照票价2元进行运营，根本无法覆盖全部成本，更谈不上盈利。为了4号线具有投资吸引力，为了保证该线路运营方北京京港地铁公司的盈利性可以持续，财政资金对票价补贴吸引了众多社会资本参与其中，该项补偿数额每年大约6亿至7亿元。

设想一下，如果没有政府财政资金的弥亏补贴，那么此类资本密集类型的公共服务意欲在合同期内完全收回全部成本几乎是不可能的，唯一的解决办法就是提高票价，这样一来，会使4号线拒绝为没有支付能力的贫困乘客提供交通服务。因此，实践中的政治考量使公共财政资金补贴北京地铁4号线成为一种必然，这样，这条线路才能健康有序地运营，为民众提供质量稳定的、可持续的公共交通服务。

由于政府不能让公共服务提供失败，所以指望将风险同比例地转移到社会资本方，可能只是一厢情愿。政府搞PPP项目，初衷是远离风险或者将风险转嫁到私人部门，然而不幸的是，现实中的PPP项目往往是把风险转嫁给了政府和纳税人。可以这样说，PPP模式下的公共服务风险转移，这样的提法在概念本质上是有缺陷的。

北京地铁4号线是成功有序运行的PPP案例，由于法律和政治等原因，政府方面除了参与并进行财政补贴之外别无选择。但迫于种种压力，北京市政府方面通过广泛宣传以及听证会等程序，终于推出地铁票价的提升方案，在风险分担、收益共享机制上重新形成了各方更易于接受的均衡点。

PPP的本质在于让社会资本获得适当的投资回报并同时承担相应的风险，此时社会资本要接受投资失败会赔本，成功会有“非暴利但可接受”的利润入账的规则。如果社会资本经营失利，也别指望由纳税人为投资者的失败兜底买单。但实践令人遗憾，公共服务的经营风险很难按照风险收益的共担原则进行转嫁，事实上政府和纳税人承担了更多的风险。

公共服务供给不能失败，意味着治理机制日益复杂多元的民主成本，即人们常说的“不算经济账”。即便可以有效杜绝公共服务供给的短视行为，然而社会资本并非我们预期的那样，能够主动承担与收益相匹配的风险。风险仍然由政府承担，即由纳税人承担。无论从政府还是从社会资本的角度讲，最终承担风险的一定是民众，虽然民众有可能不是唯一承担者。

当前，国内已有一些比较著名的PPP失败案例，这将在一定程度上动摇投资者的信心。对社会资本来讲，一旦看到其他社会资本的PPP项目失败，无论是出于何种原因，自己都会重新评估风险，进入PPP合作的意愿会降低。而对政府来讲，社会资本越是犹豫不敢进入，政府越是想办法吸引社会资本进入，过分地刺激社会资本进入反而使风险分担失衡。即便我们总是强调PPP是政府与社会资本合作，双方处于平等的地位。但是，就如同公共服务供给不能失败一样，政府主导也是必然。所以，政府在与社会资本合作的每一步，都宜慎重。政府行为不但会影响自己未来的信誉，还牵连整个国家的政府信誉。榜样的力量是无穷的，一旦社会资本对与政府合作望而却步的时候，矫枉过正的“保底”也许是无奈之下的权宜之计。所以，我们有必要重新思考“保底”。

广受诟病的“保底”就是“政府独揽风险，而社会资本逍遥事外”在实践中的真实写照。政府设定“保底”的初衷是给不敢进入的社会资本以定心丸，欢迎社会资本进入。政府想把PPP做起来的心情可以理解，但是方式确实值得商榷。这种方式或许能够迎来PPP项目数量的井喷，却将政府留在了风险的高地上，违背了PPP风险与收益共担的原则。

然而，我们从社会资本的角度考虑，如果政府不“保底”，没有一定的合理利润，哪个社会资本愿意进入？这必然会进一步导致PPP的“政热企冷”。这个时候我们需要设定科学合理的收益风险分担机制，要让企业在分担政府风险的同时，能够获得合理利润。要以科学合理的机制取代政府“保底”条款，以从根本上杜绝“明股实债、政府变相兜底”等不良现象。

说到底，社会资本需要的未必是“保底”这颗定心丸，这是社会资本在相关机制不健全情况下的不合理诉求。社会资本只是想在公正、公平、清廉以及执行效率高的营商环境下与政府展开合作。

风险管理是PPP风险分担的基础

我国“十二五”规划纲要提出“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险管理机制”。“十三五”规划纲要提出“大力发展风险投资”，“更好发挥企业家作用，包容创新对传统利益格局的挑战，依法保护企业家财产权和创新收益”。

对与民众利益息息相关的公共政策、公共服务、重大改革、重点工程等事项的预测、出台、审批、实施、监督等，制定风险管理应对方案，旨在实现决策失误最小、公共利益最大的目标。政策制定者应当充分考虑各个利益相关方的风险、收益和诉求，在规避风险的同时满足民众的公共利益。

纵观国际，充分引入风险管理机制可以在一定程度上降低决策失误，减少实施阻力。国际实践表明，识别和评估风险的过程，其本质也是利益诉求与风险管理深层整合的过程，有助于降低风险，实现公共利益最大化的目标。

风险管理之于PPP的优势在于：

第一，风险管理是PPP规范运行的前提。PPP的风险管理贯穿于公共服务供给的研究、决策、实施、监督、评估、整改等各个环节。实现风险防控的全覆盖，有利于公共服务供给的规范化、制度化。传统上的公共服务供给模式往往造成供给低效，缺乏对服务使用者的回应，无法有效满足使用者的利益诉求。而PPP模式下的公共服务供给实行风险管理机制则可以评价并均衡各个利益主体的诉求，及时有效地防控风险，为使用者提供最迫切需求的公共服务。

第二，风险管理是PPP精准管理的基础。PPP运行的各个环节既各自独立又相互依存，且各个环节之间应该有无缝对接机制，以规避运行中出现管理真空或重复管理、多头管理等问题，最终规避运行中可能发生的各种风险。公共服务供给体系的风险管理是多环节一体化管理，它贯穿于PPP项目运行的各个环节，通过风险识别、分析、评估、监督、控制等流程对PPP项目进行全覆盖的风险管理。

第三，风险管理是伙伴关系稳定的保证。政府与社会资本合作的基础在于风险收益共担，资源共享。但就目前看，想要真正地按收益划分风险还有很长的路要走。尽管如此，收益与风险匹配依然是PPP机制的不懈追求，风险管理可以更好地维护各方利益，减少伙伴们的利益冲突，同时也包括减少公共服务提供者与使用者的利益冲突，使合作伙伴们对整个项目有个恰当的风险收益预期。

第四，风险管理是公共服务使用者诉求的有力保障。风险管理能够满足使用者的全方位诉求，通过对项目的风险管理，识别并纠正侵犯使用者利益的风险源头。使用者更好的满意度能够增强其对公共服务供给，尤其是收费形式回收成本的公共服务供给的认同，这在一定程度上将增进PPP的合法性。即便在PPP运行难如人意之时，也可以得到使用者更多的理解和谅解，缓冲公共服务供给的供需矛盾。

PPP风险管理的好处不胜枚举，然而其风险管理机制建设还有待于进一步探索完善，其趋势在于由碎片化管理逐步向综合管理进化，宜从建立健全相关的制度以及设定风险管理标准入手：

第一，制定PPP风险管理的制度框架。风险管理为公共服务供给提供一个制度框架，通过对风险的管控不断优化各方利益。不同的公共事务有不同的政策目标和利益取向，但毫无疑问，公共利益是公共政策实施的逻辑起点。相关制度应设置公共服务供给风险管理的总体战略规划，明确各个主体的利益和责任，包括服务提供者的利益和责任，也包括服务使用者的利益和责任，更要明确公共利益；要开展风险评估，识别风险源，并对其进行分析、评价、分级并有针对性地加以解决，尽管PPP的收益和风险很难匹配，还是要力争将风险精准地对应收益；要统筹兼顾，摒弃群体内的共同利益，追求公共利益，加强伙伴间横向的以及供需间纵向的信息交流，以保证信息对称增强共同制度的协调性以便于其发挥正常作用。

第二，制定PPP风险管理的制度标准。专业化、标准化是公共服务供给风险管理的发展方向。包括风险管理的原则、目标、流程等措施。PPP风险管理的首要原则就是收益风险共担，实现公共服务提供者与使用者最大化利益的目标，且该目标与组织整体战略目标相匹配，以严谨科学的流程保障项目有序进行。在既有的法律框架下做好风险评估，包括风险预判、风险识别、风险分析、风险评价四个步骤。为伙伴间进一步的风险分担做好基础性准备工作。

当下如何消解实操者的困惑

政府与社会资本合作的成功关键是合作伙伴们均能获得收益并实现有效合理的风险分担。既往的成功案例无数次地证明了适当的风险分担能够实现更少的投入更多的产出。PPP 项目的风险分担没有一定之规，因项目而异。政府非常愿意将风险按收益份额转嫁给社会资本，然而在实践中，政府很难将风险转嫁给社会资本。即便可以转嫁风险，也很难评价实际已经转嫁到社会资本的风险是否与收益匹配。

我们知道，风险落实到具体责任主体以后，可以减少风险发生的概率以及风险发生造成的额外损失，可以培养合作各方的负责任行为。最优的风险分配不是将所有风险都转嫁到社会资本方，而是试图找到政府与社会资本的总管理成本最小。

风险分担的原则可以归纳如下:

第一，公平原则。风险分担注重机会公平，公平重点强调了公民拥有平等的政治机会，在这里指参与者们分担风险的机会均等。如果某一方风险分担的机会无限多，参与者们自然就可以不受制约地将风险硬塞给某一方，从而导致伙伴间的风险分担倾斜，有的参与者承担过多的风险（相较于收益而言）而有的参与者承担过少的风险（相较于收益而言），在实践中很难实现真正意义上的风险分担。这只能是不懈努力的方向。

第二，风险收益对等原则。即权利义务对等。如果某个参与者因为管理某项风险而获得经济利益，则该风险应由该参与者承担。也就是说，如果某一主体负有承担风险的义务，那么他应该享有获得该风险所对应收益的权利。只有PPP的参与者们能够从风险分担中获得相对应的收益，风险分担才有意义，这就衍生出一个风险信息对称的新问题，即风险的最优化分担有赖于风险信息的对称，这在实践中很难解决。

第三，有效控制原则。应将风险分担给可以花费最小成本并能最有效控制风险的参与者，即按参与者实际控制风险的能力来分配风险，以达到群体效益最优，让每个参与者都从事自己最擅长的工作。比如政府显然有对制度性风险的控制优势，社会资本则是对控制市场风险更有优势，而对伙伴们都不擅长控制的风险，只能共同协商进行分担。

第四，动态实时原则。PPP项目运行是一个动态的过程，随着项目的推进，外部环境会发生变化，风险分担份额也要随着外部环境的变化而变化。这是最具挑战性的风险分担原则，重新分配的风险需要各个利益相关者认同，这在实践中操作起来比较困难。风险分担的动态调整也是对契约的颠覆，会产生重新谈判的成本，因为在合同签订之时，参与者们无法穷尽未来可能发生的所有情况，所以在采用动态调整风险分担的时候参与者们宜慎重。

PPP项目具体使用何种风险分担原则要视具体情况而定，可以使用单一原则，也可以确定好优先顺序组合使用。此外，风险分担还要跟项目的绩效激励相融合。然而，西方学者的研究指出，公私伙伴关系作为风险管理工具会衍生很多新问题，其中包括提升物有所值的原理问题、善治理论以及监管失败等等。

结论

构建PPP的风险管理机制是大势所趋，其中有三点不容忽视：首先，在管理的过程中要兼顾各个利益主体，包括政府、社会资本以及民众，科学的风险分担与防范管理机制在充分照顾各利益方的同时，一定会以专业化的高水准，使各个合作方的共同利益均衡点更趋向于综合意义上的公共利益；其次，由于公共服务不同于私人服务，其供给不允许失败，所以风险分担机制要广开言路，将民众吸纳进评估体系，充分听取和尊重民众的意见，维护公共利益；最后，也是最重要的一点，风险管理当中的评估组织应该是独立于政府的第三方机构，只有这样才能保证评估的客观中立。

我们期待，政府与社会资本的合作早日实现“绩效提升同时风险可控”的局面。