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顶刊编译 | 被媒介化的政府：一项针对英国官僚与媒体关系的研究

2022-06-30 11:26

来源：澎湃新闻·澎湃号·湃客

被媒介化的政府：一项针对英国官僚与媒体关系的研究

摘要:

本研究以英国为案例，探讨了大众媒体的变革对于政府进程的影响。研究通过与在职公务员的深入访谈以及档案分析，表明媒体对国家官僚机构的影响越来越趋于制度化和规范化。研究将这一过程称为媒介化(mediatization)。一个具体的发现是政府，媒体和公民之间的关系发生了转变，社交媒体使政府能够绕过“媒体棱镜”而直接为公民提供新闻。

作者简介:

Ruth Graland，伦敦政治经济学院。

Damian Tambini，伦敦政治经济学院。

Nick Couldry，伦敦政治经济学院。

编译来源:

Garland, R., Tambini, D., & Couldry, N. (2018). Has government been mediatized? A UK perspective. Media, Culture & Society, 40(4), 496-513.

从左到右依次为Ruth Graland, Damian Tambini, Nick Cloudry

引言

媒介化理论认为，政府一直受到与媒体互动的影响，无论是直接的还是间接的。在许多现代民主国家典型的分割治理体系中，政府部门操纵着复杂的准自治组织网络，例如监管机构，执行机构和非政府组织，所有这些网络都或多或少地通过媒体关注来寻求其合法性。与此同时，政府内部运作的政治逻辑的三个独特方面使得政府对媒介的反应复杂化：1.制定政策的后台区域；2.政治人物寻求权力和宣传的可见阶段；3.限制政治活动的体制框架。在政策规划过程中，一些媒体会为新政策背书，而另一些则会反对新政策，政府则应该在这个全天24小时都能产出新闻的时代时刻做好准备。

封面图为英国著名政治情景喜剧 Yes Minister，剧中虚构行政事务部部长吉米·哈克接受现实BBC著名记者鲁克维多的采访

自1980年代以来，英国政府与媒体之间的关系发生了长期的结构性转变，自1997年工党政府新闻管理政策的改革以后加速了，这最好理解为媒介化的过程：它可能是永久性的和周期性的变化，但作为长期的历史过程尚未得到足够的检验或理论化。令人担忧的核心是，使媒体在时间和空间上无处不在并在日常政治结果中具有更大影响力的变化导致政府效力下降，并可能扰乱政策制定者和媒体参与者之间的关系。缺乏研究和理论的部分原因是难以掌握政府的内部流程和解决随时间变化的经验变化。本文不仅关注着政治家们如何努力控制新闻议程，而媒体如何影响政策，媒体对政府程序的深刻塑造，以及由此而产生的结果也是本文关注的范围。

文献综述：政府媒介化的过程与结果

在影响国家政府的变革驱动因素中，媒介化应该被视作为一种元过程。在这种理论下，包括政府在内的整个生活领域都将通过其日益渗透的媒体而在较长时期内发生根本性的转变。它超出了传统的媒体逻辑概念。

媒体和政治是公共官僚机构中相互促进的动力

政治议程设定理论询问政客还是大众媒体确定社会行动的优先次序。自1960年代以来的一系列研究探索了新闻媒体或政策制定者如何以及在多大程度上确定政府的优先事项以及新闻的构成要素，尽管它们很少涉及官僚角色和背景。这些研究表明，相互影响是相互促进的，而不是零和博弈，即媒体影响力的增加会降低政治的影响力。这表明，尽管政治领域越来越依赖于现代大众媒体并由现代大众媒体塑造，但这并不一定意味着“媒体驱动的民主”要么是不可抗拒的，要么是不可避免的。

在制度层面或中观层面，政治与媒体系统之间的相互作用被描述为一个反馈回路，在该回路中，媒体力量和政治力量相互加强。政客对媒体曝光度的担忧使媒体充当一种限制政治参与者行动空间的前瞻性约束。但同时，媒体也依赖于来自政治资源的信息供给，1990年代后期的研究发现英国立法者们每天都在忙着和记者接触，他们本质上成为了准同事。

中介化理论超越了议程设置或媒体逻辑的宗旨，而是专注于随着时间的推移，在治理机构的更深层，更不可见的后台进行的系统性变化。传播学学者的实证研究已经考察了政府受到媒体深深影响的各个领域。在这些领域中媒体的影响不仅以普遍的媒体逻辑形式，而且在价值和实践层面上都是相互渗透的。

以英国为例，对布莱尔政府对教育行动区的实施情况的内部观察表明，政策的媒体代表如何成为该政策的构成而非仅仅象征性的。媒体与政策参与者之间的联系更加紧密，它们相互影响，为某些政策主题创造了政治吸引力，同时又避免了同时在其他主题上进行斗争。

此外，荷兰、澳大利亚和挪威等国的研究也发现，新闻价值已渗透到这些国家官僚机构的深处，为描述重要且有后果的现实提供了渗透原理。内部资源由于官员们适应了新闻的节奏，语言和格式而被重新分配了，甚至有些决策与法规是由于媒体的噪音而被重新塑造。

新的“过度敏感”的公共官僚机构

媒体对官僚主义的影响是当代自由民主制中众多因素之一。为了帮助规避声誉风险，官僚们特别重视能够协助管理政治危机和与媒体打交道的公务员。英国拥有集中的，对抗性的政治和媒体系统，与“执行统治”做法有联系的很大程度上是永久性的，无党派的公务员制度和多数派选举制度。人们发现，在英国的中央官僚机构（白厅）工作的官员善于预见和回应部长的需求，这引发了一个问题，即在英国背景下政治的媒介化如何可能会反馈到官僚行为和规范中。

前英国首相托尼布莱尔

从1990年代开始进行的英国案例研究进一步说明了精英政治和媒体参与者如何共同界定问题和解决方案。作为一名正在工作的记者，迪恩（Dean）观察到记者与政府之间的共生关系正在发展。作为工党在1993年之后的反对派内政发言人，托尼·布莱尔（Tony Blair）宣布了一系列强硬的举措，与保守党内政大臣迈克尔·霍华德（Michael Howard）进行了刑事民粹主义之战（一种根据民意而非处理犯罪和社会问题的有效性而选择刑事处罚的治理制度) 。他得到了媒体肯定性的报道。2004年，职业教育专家审查的建议出乎意料地否决了布莱尔，这次作为总理之后是负责任的反对派和报纸运动。这些发现强化了中介学者的观点，即媒介影响是根深蒂固的，并且在政策过程中被普遍制度化和规范化。

研究设计

研究问题

我们对有关媒体，政治和政府的相关文献的评论表明，有必要在长期研究中解决英国政府是否以及在何种程度上进行了调解的问题。迄今为止提供的证据表明，确实发生了深刻而未经探索的变化，这些变化超出了政府的沟通或“政治旋转”的观念，甚至超出了将媒体嵌入治理过程的范围。因此，由这些主张引起的主要实证研究问题如下：

在职高级政策和传播专家如何在日常工作实践中感知，响应和整合媒体因素？

与媒体需求有关的政府日常工作和规范在时间上是否有明显而持续的变化？

研究方法：档案研究和深度访谈

档案研究

为了初步了解政府如何看待与媒体的关系的长期变化，我们研究了1980年代初的两部分英国存档的政府文件，并将它们与在职官员的访谈数据进行了对比，以了解政府对媒体的做法发生的变化。由于政府对于文件公开有着年限上的规定，因此这种方法必然是历时性的，而不是连续性的。

审查的两批文件包括与新保守党政府1980年第一次年度春季预算简报有关的所有财政部文件以及总理办公室与 1981 年至 1983 年期间政府经济政策介绍有关的所有文件。之所以选择这些文件，是因为它们代表了大众媒体方式发生变化的关键时刻的一个主要主题：玛格丽特·撒切尔 (Margaret Thatcher) 于 1979 年担任保守党总理，其经济自由主义和私有化议程备受争议，恰逢全日制媒体的出现。虽然与现代公务员对媒体的态度形成鲜明对比，但它们表明，许多被广泛认为是 1997 年工党政府从头引入的变化实际上是在十多年前在幕后发生的：政府的协调介绍、积极报道的战略驱动力、部长们对更具说服力的沟通的要求以及特别顾问在提供更具政治启发性的叙述方面的作用。

关于 1980 年的预算，几乎在选举胜利后不久，撒切尔夫人就指示财政部向国会议员提供媒体友好的快照和新闻通知，以指导他们接受媒体采访。否则，预算简报过程按照传统方式进行，并由行政领导。时间很短——6 周——沿途重要里程碑的图表非常简单，可以放在一张纸上。简报由财政部官员制定，几乎没有信息专家的参与，并遵循完善的例行程序，最终以财政大臣在下议院的演讲而告终。文件中几乎没有提及新闻媒体。

撒切尔夫人与她的首席新闻秘书伯纳德·英厄姆

第二批文件涉及联络委员会，这是保守党官员、总理、选定的高级部长和公务员的秘密会议，旨在协调党和政府的陈述。其审议是如此敏感，以至于直到1982年3月才与内阁分享委员会的存在。文件显示，总理及其最亲密的顾问，包括她的首席新闻秘书伯纳德·英厄姆（Bernard Ingham），如何挑战他们认为是公务员的抵抗，制定一种更有说服力、更积极和综合的方法来处理政府媒体对有争议的问题，尤其是经济问题的介绍。例如，1981 年 12 月，英国财政大臣杰弗里·豪 (Geoffrey Howe) 抱怨说，公务员发布的新闻稿既不够清晰，也不够有说服力，而且新闻官员“没有被理想地部署以正确呈现整体经济信息”。在典型的自信表现中，英厄姆认为投诉是“无根据的”，坚持要参加有关此事的会议，并提出准备论文。

那年晚些时候，英厄姆向委员会介绍了电视媒体扩展的发展情况，研究了即将推出的第 4 频道和早餐电视的影响。他预测新闻竞争将更加激烈，并建议部长们“总结要点”并为问题提供“清晰、清晰和简单”的答案。他可能建议增加总理新闻办公室的人员配备：在他的回忆录中，他回忆起他只有一名副手、三名新闻官、两名秘书和一名办公室经理。而在2017 年，新闻办公室配备了 24 名新闻官员和 3 名支持人员。

这些文件提供了政治驱动的媒体战略家与抵制公开宣传或说服的公务员文化之间摩擦的早期证据——这种紧张关系在 1997 年之后公开浮出水面。在控制政府媒体议程的斗争中，权力平衡出现了为了转向部长，人们接受的惯例受到挑战，并且正在强加更短的最后期限。这种政府与媒体关系的潜在影响深远但在很大程度上是隐藏的变化强调了内部决策档案记录作为获取连续性和变化的详细的、基于制度的、经验证据的一种手段的价值。

深度访谈

为了考虑这 30 年间制度和文化变革的程度，本研究也对来自不同部门和学科的在职高级公务员进行了匿名采访。所有访谈都围绕文献中的三个主要主题进行了记录，转录和专题分析：英国背景，议程设置和媒体对官僚机构的影响，以及第四个强有力的新主题：政府内部人士对于社交媒体对政府影响的看法。

1.英国框架：所有受访者都熟悉英国媒体的工作习惯，并具有处理或观察媒体狂潮的经验，尽管这种媒体狂潮让人感觉很不舒服，但却也被认为是不可避免的。英国政府与媒体之间的关系被认为是对抗大于合作的。在采访中，问责制(Accountability)是一个频繁出现的词。受访者们认为媒体具有定义，责备和羞辱政府的能力。另外，2010-2015 年保守党领导的联合政府的前自由民主党部长作为受访者证实，对于政府而言，接受媒体严格审查并承认在实践中被媒体追究的责任比对议会的追责要更重要。

2.媒体的议程设置力量：尽管有些受访者对媒体持保留的态度，并认为应该抵制其对政策制定的影响，但大多数人还是将新闻媒体视为有力的议程制定者，甚至认为媒体有能力影响政策制定的时机和内容。一种媒体化的政治使得新闻生产和象征性的政治行动之间的边界逐渐模糊。记者可以通过合法地质疑政治叙述来促进公务人员对大臣们的挑战。这一机制让受访者们认为媒体在政策制定过程中起到一定的的积极作用。

3.媒体对政府内部的影响：通过对多个司法管辖区中的政府人员的受访表明，与大臣或部长最亲近的公职人员和最高级的官员更有可能是精通媒体的。一些受访者认为部长们的主要职责是与负责媒体事务的人建立关系。因为工作的不稳定性和媒体带来的压力让政治家格外关注新闻报道。而所有的受访者一致认为，部长们高估了媒体的影响力，尤其是国家新闻界的影响力，并花费大量时间试图管理媒体，这是源自于他们对于自己职业的不安全感。

4.社交媒体对政府的影响：社交媒体带来了更大规模的变化。这种更直接地传达信息的方式不仅为媒体管理增加了复杂性，也缩短了可用于回应新闻议程的时间。受访者们明显感觉到，社交媒体彻底改变了自 1990 年代以来一直存在于政府中的印刷和广播媒体主导模式。社交媒体有望让政府制定自己的议程并通过直接与公民接触绕过大众媒体。

这样的变革当然也带来的风险。政公务人员工作的空间可能因此比原来暴露的要多得多，即使是直接与公众打交道的街道官员也需要变得更加精通媒体，因为老百姓可能在各种不同的情况下用手机拍下短视频，并将其发在社交媒体上。

一个受访者将社交媒体视为一种更微妙的交流方式，社媒平台图作为独立与政府与公众间的存在被认为是“可信的”。在这里，我们看到政府内部媒体影响正常化的第二阶段，当公务员将他们的工作视为制作媒体时，这一发展可以被视为媒介化的更深入自然化阶段）。当公务员开始将自己视为与主流媒体竞争的媒体时，我们就会看到媒体进一步嵌入政府内部，这标志着政府、媒体和公民之间关系的基本概念发生了转变。我们还看到重新出现直接以新闻形式传递的政府信息的可能性，但是根据英国政府交流计划的建议，使用“受信任的”第三方来“放大信息”。迄今为止，这一发展对政府、更广泛的政治和政府调解的影响尚不清楚，需要进一步研究，尤其是因为这引发了有关这些过程透明度的问题。

结论

政治传播研究的主要范例倾向于集中于以代理人为中心的批判性观点，以改变传播专业或政客的做法或议程设置问题，以证明媒体与政治之间的区别。与之相反，媒介化理论认为，这种方法不足以掌握媒体与政府实践之间的持续反馈回路，并建议研究应更多地关注日常政策和行政实践，尤其是在媒体持续依附政治中立的公务员制度的英国。

本文的研究表明，英国政府已实现媒体化，并通过社交媒体向更直接沟通的转变既使流程复杂化又加剧了这一进程，从而使政府内部的新闻价值和新闻制作进一步内在化。在政府惯例的日常工作和规范中，似乎已经出现了明显，持续和令人不安的变化，特别是在政客对媒体代表政策的敏感性方面。媒体对政客进行审查的压力以及政策和媒体周期的加速似乎以需要进一步分析的方式深入到了官僚机构中。

文献综述和访谈表明，通过中介对中央官僚机构施加的压力可能是巨大的，甚至是压倒性的，挑战着更广泛的文化和制度规范，例如公正性，并且对某些职业构成了威胁。最后，在争取公众关注的斗争中，政府将社交媒体视为一种产生自己的新闻的机制，绕过了“媒体棱镜”并直接面向公民。至关重要的是要检查这可能给政府问责制，透明度和效力带来的风险。与其他研究公共官僚机构调解的学者的发现一样，本文的受访者对于他们作为公务员的道德规范与日常的政策调解经验之间的差异感到不适。这也值得进一步研究。