住房创新｜香港公屋：一场大火带来的住房改变

香港的公屋制度始于1953年圣诞前夕的石硖尾大火。

一场意外大火的意外收获

二战后，大量难民涌入香港，由于住房紧缺，他们就在山坡和空地上搭建简易房屋，被称为寮屋。寮屋区居住环境恶劣，容易发生火灾。而石硖尾大火是最严重的一次火灾，大火导致5万多居民无家可归。

当时的港英政府算了一笔账，发现若给所有居民发放补偿金，倒不如建些安置大楼。这样既减少了经济开支，又给居民提供了长期居住的场所，避免未来再发生火灾。后来，政府在火灾发生地建了29栋7层高的徙置大廈，这就是香港的第一个公屋小区——石硤尾邨。

1954年起，逐步建立起来的香港公屋，满足了大量的中下阶层的房屋需求，也在一定程度上干预过热的房屋市场。从1970年代开始，新界地区被设计为自给自足的新市镇，也变成了安置公屋的主要场所。

时至今日，随着社会经济的变迁，香港公屋也出现了新的问题，一些新市镇发展成了公屋聚集区，聚集了大量低收入人群，却没有提供足够的就业机会，从而导致社会问题的发生。比如，被媒体称为悲情城市的天水围。

寸土寸金

香港闻名于其自由的经济。大卫·哈维曾说：“作为一个所谓的金融和管理的全球城市，香港已经变成了一个财富和特权的投机岛，尤其是城市的投机性地产市场已经成为资本累积的主要动力。”那些摩天大楼的玻璃幕墙不光映射出光鲜的现代生活，同时也遮挡了很多普通人的艰难生活。而住房一直是香港城市发展过程中最棘手的问题之一。

香港只有约25%的土地进行了建设，40%的土地是作为森林公园和自然保护区而保留起来。由于多山的地形，要靠挖山平地、填海造田和转变农耕土地，来获得更多的建设土地，导致了香港土地的寸土寸金。

从1885年港英政府被要求自食其力开始，土地买卖就是政府的重要收入。本质上，香港所有的土地都是租赁于或者属于香港特区政府。土地租赁的期限为50年。而土地买卖与房地产的蓬勃发展紧密联系起来，被称为“土地（再）发展制度”。

1968年开始，房地产市场和股票市场绑在一起，房地产市场和土地买卖就变得更加复杂和难以捉摸。很多中资企业开始出现，并依靠房地产的发展，击败了外资企业。一些中资企业后来渐渐垄断了房地产市场，成为香港经济的主要支柱。市场上的房价随着政府卖地的变化而发生着剧烈变化。一方面，港英政府因为敏感的政治原因，不愿意过多干预蓬勃发展的房地产市场，害怕给香港的未来蒙上阴影。也就是说，政府和发展商为了共同利益而达成了一定共识；另一方面，房地产泡沫在一天天扩大，而公屋成为了政府干预房地产市场的一个手段。

香港公屋的发展历史

香港有两种主要的房屋类型：公共房屋（简称公屋）和私有房屋。目前，香港约有近一半的人口住在公屋内。在公屋里，又分为租赁型公屋和补助型居屋。租赁型公屋主要给符合要求的低收入人群，提供一定租金补助。申请者通常要等2-3年，但近年来等待的时间变得越来越长。补助型居屋主要提供给中低收入人群，帮助他们购买自己的房屋，有一系列政策支持公屋的私有化，如“居者有其屋计划”、“租置计划”和私人机构参与的“建居屋计划”等。

香港公屋的政策发展大致可以分为以下几个阶段：

1）1954年以前：没有政府干预

在这个阶段，香港主要是一个转运港。主要的城市发展是当时位于维多利亚港口地区的CBD。当时，大量难民涌入香港，私自建设了大量寮屋。1948年，英国著名城市规划师艾伯克隆比（Abercrombie）为香港政府做了一个规划，规划建议在新界开发大片的住宅用地。但这个计划最终没有被实施。在这个时期，政府对房屋没有干预，很多人（包括移民）住在城市周边的寮屋里。但是，政府通过香港房屋协会对中低收入家庭进行有限和间接的帮助。

2）1954-1972年：减少火灾隐患的安置楼

在这个时期，香港变成了出口导向型的轻工业城市，拥有新的工业区。小型工厂的发展使香港的经济蓬勃发展，从纺织和制衣业到后期的电子业。观塘从1954年开始，发展成一个拥有工业区的卫星城。1963年，荃湾地区的发展规划纲要被制定出来。1969年，“殖民地规划纲要”提出五个新城镇的发展计划，并优先发展荃湾地区。

因为石硖尾大火，政府建设了提供给受灾者的安置大楼。后来，因为社区无法承担寮屋区的火灾和健康隐患，以及对公共秩序和公共形象的影响，政府出台了低造价的房屋计划来安置寮屋区的居民。而且，政府可以借此机会为未来的城市发展清理土地。

因此，这个时期的公屋建设是为了城市的发展，尤其是新工业区的建设，以保证社会稳定和经济增长。

3）1972-1987年：工业区的公屋支持工业发展

在这个时期，香港出现了多样的工业。由于内地的改革开发政策，劳动密集型工业开始向北边的珠三角地区转移。香港的主导产业是新市镇地区的科技密集型工业和CBD地区新兴出现的金融产业。

为了稳定社会秩序及促进经济增长，1973年开始实施新城镇计划的“十年建屋计划”。1978年的“居屋计划”拉开了公屋私有化的序幕。1984年，制定了全港发展策略，重点是香港整个地区内的新市镇发展，包括住宅区和工业区的发展。

这个时期的公屋主要建设在现有工业区附近，以支持工业的发展，所以，工人阶级从房屋政策中受益。政府的公屋政策也减轻了工厂的负担。

4）1987-2002年：“居屋计划”满足中产需求

1984年，中英共同声明清除了关于香港未来的谣言，这给香港的经济发展带来了自信。香港在1980年代成为国际金融中心之一。随着制造业转移到了珠三角地区，大量的工业用地被重新规划，转变成办公和其他商业用地。

这一阶段，一方面，政府控制土地的买卖，间接促进了市场房价的增长。另一方面，房屋署为低收入人群提供租赁型公屋，同时通过“居屋计划”为中等收入的居民提供帮助，购买补助型房屋。

但这些政府的干预还是无力冷却过热的房地产市场。房屋买卖的投机行为不仅发生在市场里，还发生在公屋里。房地产泡沫开始逐渐膨胀直到1997年的经济危机，成千上万的人瞬间变为负资产。在这一时期，公屋的私有化也不断加速。

5）2002年至今：低收入人群的租赁住房保障

2030年规划中，提出香港主要的经济支柱产业为：金融服务业、贸易物流业、旅游业及生产和职业服务业。香港主要的工业邨重点是发展新兴科技和创新产业。CBD地区通过城市更新而不断扩展，提供了大量服务性就业，从高端的管理型服务到低端的清洁服务。

1997年金融危机后，房价一直低迷到2003年。政府决定让房地产市场更自由。房屋政策变为大市场小政府的模式，这意味着政府只负责提供土地给开发商，同时，给低收入人群提供租赁型公屋。

但是，随着公屋的建设逐渐远离对经济增长的支持，而成为一种福利保障，政府对公屋的支出也逐渐减少，甚至成为一种财政负担。香港的公屋也开始出现新的问题，比如公屋聚集的新市镇——天水围。

“围城”天水围

天水围处于香港的城市边缘，坐地铁去市中心要一个多小时。由于当地缺少就业机会，不少居民不得不去市中心收盘子或做保安，并且花费昂贵的交通费用。于是，很多人放弃工作，靠政府的失业补贴勉强度日，从而导致各种社会问题。

而天水围单调的现代主义空间设计加剧了问题，把居民困在这个围城里。在不足 5平方公里的范围里居住了近30万居民。在天水围行走，会感受到高密度空间对人的压迫。当你抬头的时候，都是30多层的高楼，只能在缝隙中看到蓝天。而且每个小区都是封闭的，公屋小区的空间布置也几乎一样，就像盖邮戳一样，盖了十几遍。

天水围本应是一个新市镇，即有自己的工业和服务设施，也被期望着发展成沙田那样成功的新市镇。早在1970年代末，就有开发商购买了一些天水围的土地，并在1983年做了第一个详细的规划，但计划没有得到政府的批准。随着香港房地产业的蓬勃发展。港英政府又花巨资从开发商手中买回了土地，打算和开发商一起建造一个新市镇。但由于政府不想花更多的钱，开发商就成了主导。近年还被媒体爆出，政府曾和开发商签订秘密协议，不准发展其他商业项目，这也就直接导致天水围的商业发展被大公司所垄断。

1990年代初，李嘉诚公司旗下的一个私人住宅小区在天水围建成。但由于位置偏远，房子销售不好。开发商对天水围的兴趣变小了。1997年，政府颁布了“八万五公屋”计划。1998年，天水围有了新规划，计划建成一个有35万人口的新市镇，其中75％为公屋。1999－2005年间，天水围建造4.8万套公屋，占香港公屋建设总量的21％。

天水围的日与夜

在媒体的报道里，天水围被描述成一个集结贫穷、自杀、抑郁症、犯罪等社会问题的悲情城市。李克勤在歌曲《天水围城》里唱道：尺地寸金，人便会无余地平和独舞,要见步行步,无车票又怎去觅去路。

纵观香港公屋的发展历史，从港英政府开始，香港公屋就不同于欧洲的福利型社会住宅。香港公屋的出现可以说是一场意外大火的意外收获，其目的就是为了解决社会问题，促进经济增长。比如，在工业发展时期，在工业区为工人建设公屋，既保障了就业和住房，又减轻了企业负担。可以说，当时的公屋制度顺应经济发展和城市发展的趋势。

时过境迁，当公屋里的居民不再是城市经济发展的主力军，就要被抛弃吗？许鞍华导演的电影《天水围的日与夜》提供了一个新的视角：这里也许存在着被城市快速发展而丢弃的温暖的人性。

电影里最让我感动的是那些纺织女工的照片，就像电影里的母亲一样，这些女工纺织了香港曾经的繁荣经济，她们资助兄弟姐妹完成学业，帮助他们成为香港经济转型后的中产阶级，而自己却像天水围一样，成了社会的边缘。

这个电影的英文名叫作The Way We Are（我们的存在方式）。天水围就是香港公屋制度中一种独特的存在方式，需要人们透过那些悲情的表象，去理解造就悲情的原因，以及悲情下面掩盖的生生不息的顽强。