新城市志｜强化开放枢纽门户功能，上海锚定又一个“世界级”

上海又有了新目标。日前，在上海市第十二次党代会开幕式上，上海市委书记李强在报告中提出，上海要强化开放枢纽门户功能，建设世界级航运航空枢纽。

建设世界级航运航空枢纽，是一个新的提法。近些年，上海一直致力于“五个中心”建设。到“十三五”期末——国际经济、金融、贸易、航运中心基本建成，具有全球影响力的科技创新中心形成基本框架。

其中，国际航运中心，由海运和空运这两大基础行业构成主支撑。那么，为何这一次要专门区分航运、航空，提出打造世界级航运航空枢纽？

内地城市中，上海的海港和空港优势结合得最好

上海明确建设国际航运中心的目标，最早可以追溯至上世纪90年代。1995年，党中央、国务院做出建设上海国际航运中心的重大决策。

经过二十多年的发展，上海“已基本建成航运资源要素集聚、航运服务功能完善、航运市场环境优良、航运物流服务高效的国际航运中心，初步具备全球航运资源配置能力”。

《2020新华·波罗的海国际航运中心发展指数报告》显示，上海国际航运中心全球排名第三。有几个简单而通俗的数据，可以帮助我们理解上海的航运地位。

比如海运方面，2021年，上海港集装箱吞吐量突破4700万标准箱，连续12年位居全球第一。尤其值得一提的是，今年这轮疫情期间，上海港也未曾有一天停转。今年前4个月，上海港集装箱吞吐量实现1.9%的正增长，依然保持世界第一。

特殊时期的“坚韧”，充分体现了上海港在全球航运版图上的重要地位和难以替代性。

空运方面，上海机场旅客吞吐量连续多年全球排名第四。其中，浦东机场航空货邮吞吐量连续十多年位居全球第三。

在中国内地城市里，这些年有不少城市都提出了要打造国际航运中心，或建设国际航空枢纽的目标。但这里面，真正名副其实的，能够称之为全球公认的国际航运中心，仅有上海。其中一个最浅显的标准或许就体现在，上海是唯一一个海运和空运能力都站在“塔尖”的城市。

海运方面，上海港集装箱吞吐量多年雄冠全球自不用说；空运方面，上海也是全国最早布局“一市两场”的城市，总的航空吞吐量（货物、旅客）位居全国第一，世界前列。

可以说，上海是内地城市中，海港和空港优势结合得最好的城市，没有之一。

世界级航运航空枢纽，是国际航运中心的升级版

相比国际航运中心，建设世界级航运航空枢纽，到底“新”在哪？

在一定程度上说，我们可以将后者理解为前者的升级版。

从字面上理解，相对于“中心”的表述，“枢纽”的内涵更丰富。它不仅仅是强调自身在全球航运版图上的地位，更指向与国内其他城市的交互能力，连接能力。

比如，对交通枢纽来说，它的枢纽地位，主要就是指中转能力。世界级交通枢纽，不仅是国内旅客、货物的中转站，也是世界旅客、货物的集散中心。

所以，我们不应该忽视的一个细节是，这次报告中，“建设世界级航运航空枢纽”的前一句是——“强化开放枢纽门户功能”。

也就说是，上海建设世界级航运航空枢纽，实际是为了服务于上海的开放枢纽门户功能。

众所周知，上海是一个国际门户型城市，不仅具有得天独厚的区位条件，经济发展水平高，是最重要的国内资源要素集聚地之一，也是最具国际性的进出口平台和开放窗口之一。

如2020年新冠肺炎疫情背景下，上海机场承担了我国约1/3出入境航班、1/2进出境抗疫物资的防疫和保障工作。并且，一度成为全球空中连通指数最高的城市。

建设世界级航运航空枢纽，就是要把这种对内对外的枢纽门户功能体现得更充分。

从“五个中心”的角度讲，航运中心与其他“四个中心”的建设也是相辅相成。上海接下来要打造“五个中心”的升级版，自然也需要航运中心的升级。

可以参考的是，全球公认的世界三大金融中心——“纽伦港”（纽约、伦敦、香港），它们无一例外都是国际航运中心城市。

所以，放在上海继续提升城市能级，“推动城市核心功能在量的积累中实现质的飞跃”，“吸引全球高质量商品和高技术要素，深化内外贸一体化发展，密切与全球经济体系的联系”的语境下，我们就更能理解，上海提出“建设世界级航运航空枢纽”的深意。

进一步提升海运空运能力，上海面临多重机遇

从“航运中心”到“航运航空枢纽”，也可以理解为更明确区分了海运和空运的各自使命和定位，这有利于两者实现“1+1>2”效应。

事实上，上海海运和空运能力的提升，都还有很大的空间，并且都面临着多重机遇。比如，海运方面，上海“十四五”规划提出，要支持市场主体以资本为纽带强化长三角港航合作，与浙江联合实施小洋山北侧综合开发，与江苏共同推进沿江、沿海多模式合作，研究完善上海深水港布局。

就在6月15日，上海与浙江正式签署协议，双方将进一步深化小洋山区域共商共建、全面合作，确保小洋山北作业区项目年内尽早开工，为深化建设上海国际航运中心、共同打造辐射全球的航运枢纽提供有力支撑，更好服务长三角一体化发展国家战略。目标是，“努力打造全球港口新标杆”。

上海“十四五”规划还提出，要持续完善内河高等级航道网络，推进苏申内港线、油墩港等航道整治工程，发展江海直达、河海直达运输模式；结合沪通铁路项目，建设外高桥港区铁路专用线，改善铁路与港区物流运输通达条件，等等。

空运方面，上海“十四五规划”提出，建设最具影响力的世界级航空枢纽，全力拓展亚洲最高水平的洲际航线网络，推进芦潮港集装箱集疏运体系提升工程，推进上海航空货运枢纽港建设。

此外，“推进浦东国际机场四期扩建工程，结合南通新机场规划建设，进一步巩固上海航空枢纽核心地位”，也被写入了上海“十四五”规划。其中，浦东机场四期扩建工程已于今年初开工。

在补短板方面，《上海国际航运中心建设“十四五”规划》也曾指出，上海围绕海港、空港、邮轮港的增值服务规模相对有限，临港、临空经济有较大发展空间。

而实现上述目标，弥补短板的过程，也就是上海建设世界级航运航空枢纽的过程。

当然，打造世界级航运航空枢纽，除了要持续提升基础设施等硬件水平，软件的升级——包括政策、法律、标准、机构等服务要素对标国际化，同样必不可少。要知道，世界级航运航空枢纽的核心竞争力，实质就是国际化服务能力。而《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》中，对上海的一个重要要求便是——着力提升航运高端服务功能。

对此，上海“十四五”规划中也已经描绘了路线图。诸如完善航运保险市场体系，加快形成具有国际影响力的航运保险市场；建设国际海事司法中心、亚太海事仲裁中心，积极打造海事纠纷解决优选地；推动口岸、物流、交易、金融等数据集成，提供口岸大数据智能物流服务，打造国际物流信息交换枢纽，等等。

受疫情影响，当前全球航运市场处于一个新的洗牌和再塑阶段。上海在此关键时期，提出新的更高的发展目标，也是试图在逆境中抓住机遇，继续巩固自身国际航运优势。同时，也是向全世界宣告——虽然经历挫折，但大上海的“星辰大海”之梦，依然未变。

海报设计 宋一宁