刘尚希：统一大市场的建设需要提高中央本级财政支出占比

近期，国务院出台《关于加快建设全国统一大市场的意见》。建设全国统一大市场需要重新配置相应中央和地方相关领域的事权与支出责任。中国财政科学研究院院长刘尚希认为，中国已经进入新发展阶段，发展目标更为多元，中央对地方的考核，已经由过去单一的GDP增长指标变为多元的目标，地方面临更多的发展任务。在这种情况下，区域横向之间外溢性问题在增多，这些问题既包括正的外溢性，也包括负的外溢性。

刘尚希表示，过去单一发展目标下，区域之间竞争更多可能是良性的，现在多元目标下，辖区之间的外溢性问题，本来应由上级解决，上级则把这个事权下沉到地方，实际上给多元目标的区域之间带来极高的博弈成本。表现为市场没法真正统一。各种有形无形的障碍就出来了，这种以邻为壑的现象层出不穷。

他建议，消除外溢性问题，毫无疑问要通过制度安排。“最有效的一个办法就是调整纵向的中央与地方的财政关系，鉴于中央本级支出占全国一般公共预算支出的比例较低，可以增加中央本级财政支出，以破除统一大市场中存在的障碍。”

刘尚希是6月16日在中国财政科学研究院与中国财政学会区域财政研究专业委员会联合举办的“建设全国统一大市场视角下的区域财政研讨会”发表上述观点。以下是刘尚希的发言全文，经本人审定。

区域问题实际是个空间问题。区域财政和区域经济，都涉及到区域经济社会形态的变化，在不同的发展阶段，区域经济社会发展的形态是不一样的，特别是城市化的推进，经济、社会的形态都发生了大改变。财政的问题也如此，财政学里很少涉及到空间维度，一般都是在假设空间是均质的条件下来考虑财政问题，考虑财政体制的设计。但现实中空间不是均质的，我们在1994年推出分税制时，当时提出财权与事权的匹配就是考虑到了这种空间的维度假设是均质的，只有在空间均质的情况下，财权与事权匹配的原则才能成立，否则财税与事权匹配的原则是无法成立的。所以，从这点来看，我们从空间的维度来探讨财政问题，随着中国经济社会发展进入新阶段，那是非常有必要的。 

从全国统一大市场的角度来看，这与财政体制直接相关。统一大市场是个横向区域之间的问题，统一大市场过程中存在各种各样的障碍，不少是与正向制度安排有直接关系的。在正向的直接安排里主要就是中央与地方的关系，这其中，中央与地方的财政关系处于核心地位。 

大家知道，中国在过去发展的阶段以经济增长为核心，单一维度的目标就是围绕GDP做文章。当时中央对地方的考核就很简单，也很直观。但是现在我们到了新阶段，全面深化改革的目标变成了国家治理体系、治理能力的现代化，发展的目标也从过去追求经济的高速度变成了高质量发展。所以，改革的目标，发展的目标其实都发生了重大的变化，也就是说由过去的单一目标变成了多元目标。在这种多元目标的情况下，中央对地方怎么样进行激励，怎么样实现激励相容，这就成了一个复杂的问题。在单一目标下促进经济增长，做大GDP蛋糕，这种激励机制的设计相对来说比较简单。但是，到了新发展阶段，发展目标更为多元，不仅仅有GDP的增长，还涉及到社会的公平。社会的公平也包括了区域的公平，发展的重要目标是环境要绿色、低碳。这些都成为财政体制中需要去考虑的。 

在中央对地方的每一个目标都可能存在一票否决的情况下，地方的行为选择有时候就可能会陷入一种困境。这恐怕是我们当前面临的一个复杂问题。随着经济发展，面临的发展的整体性特征在上升，这意味着辖区之间外溢性的问题在增多，辖区外溢性的问题既包括正的外溢性，也包括负的外溢性。这种正的外溢性和负的外溢性怎么消除？毫无疑问要通过制度安排。最有效的一个办法就是纵向的中央与地方的财政关系，如果中央与地方的财政关系不能消除这种辖区间正的外溢性和负的外溢性，那么区域市场之间就很难统一，它会存在各种隐形壁垒。现在，现实当中已经发现了很多这样的问题。

所以，我们的财政体制的设计需要一个新思路。第一，我们过去是单一目标，现在是多元目标。多元目标怎么同时实现激励相容，这是财政体制考虑的第一个问题。

第二个问题，过去是一个静态的社会，我们财政的标准收支，以及转移支付都是可以在假设人不流动的情况下去设计。曾经我们财政体制，特别是转移支付是以静态的户籍人口去设计的，但是现在随着市场化的推进，这种人口的流动其实是越来越明显了。我们现在的人口流动主要表现在作为生产要素的劳动力的流动，而作为社会主体的家庭和人的这种流动受到诸多限制。所以，我们今天怎样转变到从动态角度去考虑问题，这个很关键。

第三个问题，经济增长带来的外溢性的问题增多。而外溢性问题的解决要靠区域之间去谈判，成本则非常高，在这种情况下，一个有效的办法就是要更高一级政府来解决辖区间的外溢性问题。这意味着事权要上移，支出责任要上移。但是我们从现实看，恰恰我们现在是反向的，中央财政支出占全国财政支出的比重不是在提高，是在下降的，中央也就是大约14%，地方比重越来越高，接近86%了。

在这种情况下，意味着更多的事情交由地方，这种辖区外溢性的问题就越难以解决，这导致区域之间的博弈。过去单一的目标下，区域之间是竞争的，竞争怎样做大蛋糕，这种竞争可能是良性的，现在多元目标下，辖区之间的外溢性问题，本来应该由上级解决，上级把这个事权压到地方，要地方自己解决，实际上形成多元目标之间、区域之间的博弈带来了极高成本。表现为市场没法真正统一。各种有形无形的障碍就出来了，这种以邻为壑的现象层出不穷。

所以，从这点来看，我们财政体制应当考虑，改革的目标进入多元化的条件下，事权支出责任怎么上移，而这在地方还涉及到一个责任问题。我认为事权上移问题，随着经济社会发展成本的提高，支出责任上移势在必行。体现在中央的本级支出的占比要上升，我们现在中央占全国财政支出的占比，是新中国成立以来的一个历史最低点。横向比较来看，从世界来比，也没有一个大国的中央政府的本级支出占比低到如此程度。发达经济体是找不出来的，大的发展中经济体也没有。

我们的治理体制需要进行调整。这个调整作为国家治理的基础，财政体制毫无疑问在这方面发挥重大影响，在一定意义上，它具有决定性作用。所以，财政的改革其实也是国家治理的基础改革。所以，我们现在对这个问题应该清醒认识，我们仅仅在横向上找问题，这些问题的根源是在纵向体制安排上，是在我们事权支出责任层层下移。如果我们看不到这个问题，那横向的这些问题实际上都难以解决。

再次，正因为事权上移，对地方财政体制又提出一个问题，那就是地区的财政与辖区责任的问题，或者辖区的财政责任问题。省作为区域政府，市作为城市政府，这两级政府毫无疑问对它辖区之内的财政能力的纵向平衡和横向平衡负有责任，但是我们现在的辖区财政责任是不清晰的。这种效率很低，成本很高，而且风险挺大。所以，建立地方财政体制，需要地方区域政府承担起区域财政的纵向平衡和横向平衡的责任，区域之间的横向平衡要依赖于这种纵向平衡去解决问题，两者是相关联的。从这点来看，地方的辖区财政责任实际上是区域财政研究的一个大问题。当然，在这里面横向的转移支付问题，也是需要中央纵向地去协调。比如省与省之间横向的转移支付没有中央的协调就很难实现。

我们研究过一些案例，比如新安江的问题，涉及到安徽、浙江，上下游的问题，这个问题靠两个省之间谈判能解决问题，但不能从根本上解决问题。类似于这样的区域之间的横向转移支付其实是需要中央政府有这种制度性安排，但是我们现在在横向转移支付上没有制度性安排。当然，广义的转移支付不仅仅是这种区域河流、上下游之间涉及到的横向转移支付，还包括现在发达地区对欠发达地区各种各样的支援，比如对新疆，原来汶川地震时横向的支援，对西藏的支援，还有现在对东北的各种支援，这是我们国家的一种政治优势，实际上这也是一种转移支付，这种转移支付是横向的转移支付，但是不如我们现在在财政上所规范的这种转移支付那么明显。

我们现在没有一个横向转移支付的统计，数据要统计起来可以看到，这种横向之间资源的转移规模其实是相当大的。怎样形成一种激励机制，这个问题还是没有研究到位。所以，这个问题需要在制度上有更加明确的安排。实践中已经有一些做法，也是在探索，这是摸着石头过河的，但在理论上我们对这些问题没有非常清晰的描述，在制度上也没有形成很清晰的制度安排，这就导致了中国的不确定性，就是中央与地方的多元目标情况下，激励相容出现巨大的不确定性。

具体表现在行为上，地方不具备过往的积极性了。以前地方很积极的，在分税制财税体制下地方抓生产促发展的积极性非常高，但现在，在多元目标下，地方在选择组合上都存在不确定性，这种情况下实际上就出现了问题。地方的积极性还有待进一步激发。这就是我们现在面临且需要解决的问题。