专访郑功成：养老育幼应统筹考虑，保证政策的衔接和协同

安享幸福美满的晚年生活，是每位老年人的期盼，也是每个家庭的关切。

从今年1月开始，我国实施养老保险全国统筹，将在全国范围内对地区间养老保险基金当期余缺进行调剂，用于确保养老金按时足额发放。此举在制度上解决了基金的结构性矛盾问题，困难地区的养老金发放也会更有保障。

近日，中国社会保障学会会长郑功成在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）专访时，对养老保险全国统筹这一举措进行了解读。作为国内社会保障领域重要开拓者之一，他在养老金制度未来发展、养老幼育问题等方面也给出了自己的看法和建议。

郑功成认为，养老保险全国统筹是养老保险制度改革深化最关键的一步，我国已经具备了基本的条件。但是，要推行下去，还要注意解决各地缴费基数和缴费率统一、信息技术支撑、划清楚中央和地方的责任分担机制等问题。

同时，在他看来，当前我国养老服务业发展面临供给总量不足、结构不合理、服务质量不高等困境。据此，郑功成呼吁，加快立法，加大投入，重塑养老服务体系，抓住重点发力。

郑功成相信，养老保险走向全国统筹会迈出坚实的步伐，减轻老年人及其家庭的后顾之忧，切实提升老百姓的获得感、安全感、幸福感。

“养老保险走向全国统筹会迈出坚实的步伐”

澎湃新闻：早在10多年前，您就曾提出“破解养老金困境，全国统筹是牛鼻子”，今年2月22日，人社部对外宣布，1月起企业职工基本养老保险启动全国统筹。在您看来，如今，全国统筹是否已经具备成熟的条件？

郑功成：养老保险全国统筹是养老保险制度改革深化最关键的一步，大家要理解法定养老保险制度一定是国家层面的制度，任何国家的公民领取法定养老金，不是领取地区的养老金，而是领取国家的养老金。要把地区分割统筹的养老保险制度上升为国家层级的制度，那就必须是全国统筹，这也是我们的法定目标。

2007年开始制定社会保险法的时候，我就一直强调基本养老保险要实行全国统筹，只有真正成为国家层级的制度安排，才能有效维护我国劳动市场的统一，实现让劳动者在全国范围内自由流动。

今年，党中央国务院终于把这一项重大改革付诸实施，这是一个巨大的进步。我们已经具备了基本的条件：

首先，一个最重要的条件就是大家已经形成共识，基本养老金制度是国家层级的制度，全国统筹是我们推进改革深化关键的一步。有了这个共识，所有的困难都能够解决。

第二，从2018年以来，我国建立中央调剂基金的制度。前两年已经按照一定的比例，把各省征缴的养老保险费提取三个点、四个点，变成中央的调剂金，实际上已经把养老保险基金的一部分变成了全国的基金。经过这两三年的试点，效果是很明显的，为走向全国统筹奠定了一个比较好的基础。

第三，积累了信息系统的技术支撑、养老保险费征缴、基金分配等经验，这些也为下一步全面推进养老保险的全国统筹创造了条件。

更重要的是现在有党中央国务院下定的决心。我相信，养老保险走向全国统筹一定会迈出坚实的步伐。伴随着养老保险制度的全国统筹，这一项最重要的社会保障制度就为走向成熟、定型奠定了很好的基础。

澎湃新闻：养老保险全国统筹能给老百姓解决哪些后顾之忧？

郑功成：第一，它使基本养老保险制度更加可靠。一是中央政府实际上充当着担保人；二是全国的基金让全国的退休人员共享，风险分散的范围更大，财务也更加稳定。过去，东北地区由于人口的老龄化程度偏高，养老基金收不抵支的局面对地方造成很大的压力，全国统筹之后，各个地方的风险会在全国范围内被分摊。

第二，它保证了劳动者养老金权益的完整性。我国的劳动力流动性高，在流动的过程中，如果养老保险制度没有全国统筹，就有可能在不同地区的养老保险政策的衔接中造成养老金权益的流失。实现全国统筹以后，劳动者不管在哪里就业，只要是在中华人民共和国境内，绝对不会由于流动而对养老金的权益造成任何的损害。

第三，可靠性和权益保障的完整性实际上解决了自由流动就业的后顾之忧，所以对整个改革而言，全国统筹应该是增强制度自信的一个重要标志。

“制度的全国统一也意味着制度的公平”

澎湃新闻：推进全国统筹，其实就是要做到“全国一盘棋”，您认为在落实企业职工基本养老保险全国统筹过程中，应注意哪些方面的问题？

郑功成：全国统筹当然是全国一盘棋。制度的全国统一也意味着制度的公平，我们要推行下去，实际上也要尽可能防止或者避免出现一些风险：

第一，各个地方的缴费基数、缴费率应该统一。现在全国各地缴费基数计算口径是不统一的，不能有的统计的是具体工资数额，有的是标准数额，还有的是社平工资的一定比例，这样会造成缴费基数不公平，制度的基石也就失去了公平，在缴费基数不一的条件下，全国统筹的价值就会大打折扣。

第二，信息系统、信息技术是否能支撑。全国参加养老保险的人数在去年底已经超过了10亿人，现在领取养老金的人数将近3亿人，规模很大，还有很多参保人员处在流动状态。如果没有非常健全的信息系统来支撑的话，就不可能跟踪一生、服务一生，甚至可能隐藏巨大的信息失准、衔接不顺的风险。

第三，如何划清楚中央和地方的责任分担机制，如何严格中央和地方政府的责任是全国统筹的必要条件。各个地区如果只从本位主义出发，就会尽可能采取措施少缴养老保险费，多为本地退休老人增加养老金的权益，如果这样，整个制度就将陷入到危机。所以，推进养老保险全国统筹制度一定要严肃，要重视政治纪律。

这是我担心的几个问题，希望在今年推进全国统筹的时候能够认真地解决好这些问题，这样改革才能够顺利推进。

澎湃新闻：第七次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口超2.6亿人，“十四五”时期，全国老年人口将突破3亿。随着老龄化比例的增加，养老金缺口如果逐渐增加，在全国统筹后，您认为接下来养老金制度方面需要解决的问题是什么？

郑功成：对大家的这种担忧，我是非常理解的。我们的老龄化发展得太快，且不可逆转。2021年65岁及以上的人口占总人口的比重已经达到了14.2%，2021年前是7%，去年是一个转折点，标志着我们由轻度老龄化进入了中度老龄化。整个“十四五”期间，新退休的职工达4000多万人，这意味着拿养老金的人越来越多，为养老保险制度缴费的人越来越少。如果不改革，不调整，这个制度走向崩溃那是有可能的。

但是我要强调，我研究几十年的养老保险制度，到现在为止还没有一个国家的法定养老保险制度破产过。我们不用担心某一天领不到养老金，因为我们还要改革，还要优化养老金制度，我的信心主要来源于以下几个方面：

第一，我们的劳动生产率必定会提高，国民经济也会不断增长，同时收入也会不断增长，这也意味着通过缴费筹集的养老保险基金必然增加。

第二，政府对养老金制度的支持还没有完全到位，还有提升的空间。

第三，现在基金结余仍达数万亿。即便是在这两年因为抗击新冠疫情减免了养老保险的缴费，导致年度收支出现赤字，但我们依然有4万多亿的养老保险基金结余，再加上全国社会保障战略储备基金2万多亿，等于有6至7万亿现成的基金结余在这里，可以支撑很长时间。

第四，职工养老保险制度还有扩大覆盖面的巨大空间。我们现在计算的是职工养老保险制度，参保缴费的人数只有2亿多，而灵活就业者在2亿人以上，绝大多数灵活就业的人都没有加入职工养老保险，而是选择了缴费低、养老金水平极低的居民养老保险。未来应当将其尽可能纳入到职工的养老保险里，这不仅是保障劳动者未来养老有足够经济来源的需要，也是拓宽职工养老保险覆盖面，维护财务稳定的需要。缴费的人数增加，基金来源就也增加了。

第五，现在提出的延迟退休年龄、提高最低缴费年限等也有利于缓解养老保险基金的支付压力。还有现在几万亿养老保险基金的投资运营，完全可以用来创造收益。可见，可供我们采取的措施还有许多，这些无一例外会使基金的来源渠道更加多元。

此外，还需要改革的就是优化我国养老保险制度体系的结构，积极稳妥地推进基本养老金、补充养老金如企业年金、职业年金，以及个人养老金等多层次化改革。

总之，我国的养老保险制度现在没有财务危机，将来还有很多可供采取的措施。这就是我为什么对这个制度有信心的原因。我刚才还强调了，迄今为止，世界上没有任何国家的法定养老金制度破产过。所以，我特别不希望一些人夸大说辞，好像养老保险有财务危机甚至将要崩溃，进而造成公众的恐慌情绪或者对制度不信任，这种让老百姓担忧的现象是不良的，因为任何社会保障制度的初心使命都是给人民带来安全感。

澎湃新闻：近日，国务院印发的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》明确提出，大力发展企业年金、职业年金，提高企业年金覆盖率，促进和规范发展第三支柱养老保险，推动个人养老金发展。这意味着什么？您如何看待第三支柱的发展？

郑功成：国务院出台大力发展企业年金、职业年金、个人养老金的政策性文件，实际上是对养老金制度的结构优化，这是符合世界发展潮流的取向，当今世界养老金制度改革的最大共识就是多层次化。其背景有二：一是进入人口老龄化阶段后，养老金制度如果只有一个层次的话，将来会有不可承受的压力。二是老年人对养老保险制度的要求也是分层次的，要满足不同层次的要求，就要有不同层次的制度安排应对。

我们国家目前推动做得好一点的是职业年金。机关事业单位建立职业年金制度以来，应该基本上实现了100%的覆盖，但是企业年金的覆盖率可能在6%左右，这个数字非常低，必须要发展。如果不发展，就意味着企业的退休人员和机关事业单位的退休人员的养老金差距基数很大，未来也很难缩小。因为机关事业单位工作人员都有两个层次——基本养老金和职业年金，企业只有一个层次——基本养老金，没有企业年金。因此，我一直主张要大力推动企业年金的发展，期望企业年金的覆盖率也能够达到美国德国50%、60%这样的规模，变成一个适度普惠性的制度安排。

现在推动的个人养老金制度，我通常把它称为第三个层次，这个层级是市场化的，也是个人选择的，所以这个制度政府会鼓励大家参加，但是它应该遵循市场化的道路。

法定养老金制度应当能够确保老年人退休之后生活的基本经济来源，如果加上职业年金和企业年金，则能够确保退休人员过上比较有质量的生活，如果一个人有了两个层次，晚年生活应该是很有保障的。个人养老金属于锦上添花，有的人没有企业年金，也可以有个人养老金，实际上它是加一层市场化的保障，这是设计制度的初衷。

有人主张对个人养老金加大税收减免的优惠，这可能跟我们追求的社会保障制度的公平相悖。我觉得对它要支持，但是支持的力度不宜太大，因为只有高收入阶层才有可能参加个人养老金的人数会多一点，如果有很大的税收优惠，实际上会产生一个马太效应，在养老金三个层次中间会拉大退休人员的收入差距，因此要慎重。

我觉得法定养老金一定要全覆盖，职业年金、企业年金基本覆盖，个人养老金按照市场的规则来发展。保险公司应该更多的为参保人员提供增值服务，作为一个市场来进行开辟，否则如果把它变成政策性保险，就会导致这项业务的异化。

“养老育幼要统筹考虑，保证政策的衔接和协同”

澎湃新闻：我国养老产业的发展尤为迫切，当前我国养老服务业发展面临的问题是什么？如何解决？

郑功成：现在有人提出来，21世纪谁为中国的老人养老？如果解决不好，将来是一个重大的社会问题，所以一定要更加重视发展养老服务业。目前的养老服务业发展现在存在什么问题？我经常把它概括为三个方面：

第一，养老服务的供给总量不足，同时还表现为有效需求不足和有效供给不足并存，这是当前养老服务业发展的一个现实格局。具体表现在，我国号称有七八百万张养老床位，但是其中有40%多处于空置状态。也就是说在养老机构养老的老年人也就是三四百万人，而现在全国65岁以上的老人已经是总人口的14.2%，已经在两亿人左右，三四百万张床位有效供给的床位对两亿多的老人，很显然总量的供给是不足的。

第二，结构不合理。我到许多养老机构调研时发现，养老机构里面实际上很多是低龄的健康老人，但是，机构养老更要解决的是失能老人和半失能老人的护理问题，还要满足空巢高龄老人的服务需要，目前显然不是这种状态。此外，进机构养老的老人始终是老年人群体中的少部分，绝大多数老人是居住在家里养老，所以我觉得我国养老服务业发展的主攻方向要以家庭养老作为改善养老服务政策的重点。

第三，服务质量不高。有很多的养老机构没有合格的护理人员，护理人员的收入也很低，服务质量也不高，进而导致养老机构的公信力也不足。有的老人尽管有购买服务的能力，但是没有变成现实的消费；有的家庭子女收入不错，但是不敢把老人送到养老机构，也不敢请外面的人来为老人服务。

现在来讲，形成了一个怪圈，很多家庭、很多老人有服务的需要，也具有相应的支付能力，但是服务的供给不足，服务质量不太高，大家不能信任。所以一方面是需求在持续高涨，但没有变成有效消费，另一方面供给在不断发展却并没有形成有效供给，供求方面存在着明显脱节的效应。

基于这样一个局面，我觉得国家还要好好总结现行养老服务的政策，调整思路：

一是明确机构养老服务的重点是失能、半失能老人和空巢高龄老人。二是整个养老服务的政策一定要重视居家养老，这才是绝大多数老人的需求。三是一定要高度重视农村老人。农村老人居住分散，青壮年都到城市里面来了，农村老人的承受能力很低，对社会资源的动员也很难，所以从地区来讲，要解决农村的老人服务保障问题，这应当是重中之重。为此，要加快推进养老服务的立法，要建立普惠型的基本养老服务制度，政府一定要兜住底线。

同时，能够通过政府、社会、家庭、个人多方发生力来满足一般老人的需求，还要支持市场化的养老机构，就是能够满足高端老人的需求。只有多条腿走路，才能分类分层满足老年人的需求。我还特别要强调的是，必须加大对养老服务的投入，过去的投入太少了，财政投入是微乎其微的，主要是福利彩票公益金有一部分投入，这是远远不够的。所以要加快立法，加大投入，重塑我国养老服务保障的底线，抓住重点发力。

我特别希望能够在“十四五”有一些明显的成效，让所有老年人以及所有有老年人的家庭的后顾之忧逐步地减轻，这就是民生发展取得实质性进展的重要标志，这个问题解决好了，老百姓的获得感、安全感、幸福感就会大大提升，这是值得我们付出努力的。

澎湃新闻：现在很多年轻人不愿意生孩子，甚至都不愿意结婚，但又有些担忧养老问题，您怎么看？

郑功成：我觉得，国家、社会都要把老和小的问题统筹起来考虑，政策上面一定要保证它的衔接、协同。我们的生育率已经降到1.3以下，是世界上生育率最低的国家之一。去年，净增人口才40多万，如果按照2016年以来的趋势，可能明年会出现人口的负增长。

现在人们不愿意结婚、不愿意生孩子这样的观念我不反对，但是要用政策进行适度的引导，至少要使那些愿意生育的人没有太大的负担。如果生育孩子丢掉了工作机会，搞得家庭很困难，把父母的时间全部都占用了，那么要让生育率回归就很难实现了。对未来而言，生育下一代将不再是家庭事务，而是国之大事了，中央也已经意识到这个问题，大家看到最近中央出台了很多政策文件，包括发展托幼事业，地方也在延长生育女性的产假，但是这些政策还要统筹考虑。

在“十四五”期间，有关养老幼育，也包括“双减”，减轻生育夫妇的负担已经成为政策的既定取向。如果我们对于生育小孩的人提供托育所幼儿园的服务，在义务教育阶段不给家长增加繁重的负担，同时还能够建立儿童津贴制度以减轻家庭的负担和压力，我相信大家可能会更加理性地看待生育问题。

当然，我们也不要对未来悲观，人口均衡发展是国家既定方针，积极应对人口老龄化已经上升为国家战略，各种有利于促进生育的政策在密集出台，这表明宏观环境正在大幅度改善。我的调查也表明，很多人是有生育意愿的，只是担心生育小孩所耗费的成本太高，所以从国家的宏观政策来看就要考虑怎么降低育儿时间成本、经济成本，尽快摆脱低生育率陷阱。

此外，现在是高度发达的信息社会、智慧社会，将来机器人也能够起到很大的作用，所以我对未来还是有信心的，我们能解决好这个问题。