黯然落幕的美洲峰会：以团结之名，行分裂之实

2022年6月10日，第九届美洲峰会在洛杉矶落下帷幕，这是时隔28年美国再次成为东道主。尽管拜登表示，希望呈现出西半球团结一致的愿景，但峰会却暴露出美洲分裂的一面。35个美洲国家中，仅23国领导人出席，这是峰会历史上出席国家最少的一次。美国以“民主问题”为由将古巴、委内瑞拉和尼加拉瓜三国排除在外，这与其“团结”口号格格不入，引发许多国家抵制。墨西哥总统会前对此深表不满并拒绝出席，危地马拉、洪都拉斯等国仅派低级别代表团参会，阿根廷和巴西还是在美方多次协商后才决定与会。说服关键盟友参会所做的努力，使美国在美洲地区影响力下降的状况尽显无遗。

此次峰会的主题是“建设可持续、有弹性、讲公正的未来”，向外界展示的却是“空洞”与“分裂”。相较会议成立之初，美洲大陆局势发生了很大变化。在新一轮政治周期之中，左翼民粹主义势力卷土重来，2021年，秘鲁、洪都拉斯和智利左翼领袖当选总统；哥伦比亚和巴西也在即将到来的大选中受到左翼势力挑战。2022年，尼加拉瓜与中国建交、并与阿根廷相继加入“一带一路”，中国通过投资贸易和疫苗外交在拉美影响力剧增。俄乌冲突下，世界局势再度陷入动荡和不确定中，拉美多国拒绝谴责俄罗斯也反映出其对美国和北约咄咄逼人态度的不满。美方认为，以上种种造成了民主被削弱的政治环境，带来了严重的经济和社会影响，民主在美洲大陆岌岌可危。但事实果真如此吗？

本文认为，美国在峰会上受到冷遇，本质是其在冷战后战略重心转移、对“后院”傲慢态度的孽力回馈，以价值观外交拉帮结派、笼络人心而在关键问题上口惠而实不至的做法让美拉裂隙不断加深。此次峰会，拉美国家用实际行为表示：美洲峰会不是美国峰会，美洲是美洲人的美洲，而不是美国人的美洲。

分裂的现实：南北对立和地区分歧并存

自1994年首次举办至今，美洲峰会已走过28年，回顾峰会历史可以看出，美国在该地区的领导力和公信力不断下降，美洲大陆一步步由团结走向分裂。其分裂包括两个层面，一是南北对立，即美拉之间的矛盾，反映在美国对拉美国家切实关心的问题的无视和拉美国家对美国无视态度的不满，美国冷战思维与拉美一体化诉求之间的冲突，其本质是美国一贯的“霸主”心态与拉美国家对平等的要求之间的矛盾；二是地区分歧，即美洲国家内部的对立，这主要体现在针对该地区“独裁政权”的态度，对美国未邀请古巴等三国的行为的反映，其背后也体现了具体国家对美国是否采取追随态度。

美洲峰会始于1990年布什总统提出的“美洲倡议”计划，1994年12月在迈阿密首次召开，除古巴以外的34国领导人参会并签署原则宣言，同意建立美洲自由贸易区，并确定2005年为谈判达成建立自贸区的最后期限，这也是此后三届峰会讨论最多的议题之一。但由于各方分歧严重，该计划自2005年起被无限搁置。之后，峰会不再谈及这一议题，多围绕能源安全、可持续发展、消除贫困等话题展开，各国勉强承认国家间进行“贸易的积极贡献”。奥巴马上任后，人们对增进美洲国家关系报以厚望，但2012年第六届美洲峰会却因在古巴重返美洲国家组织和马岛主权争议等问题的严重分歧，而首次未发布共同宣言。2015年第七届峰会首次集齐西半球35国代表，古巴首次出现在会议席上，奥巴马和卡斯特罗实现断交50多年来的历史性会晤，一度传为佳话。但此后情况却急转直下，2018年峰会反映了美洲风向标的变化，委内瑞拉缺席、特朗普在峰会召开前取消行程，反委内瑞拉马杜罗政府成为峰会的主导话题之一，地区分裂尽显无疑。

2022年美洲峰会的乱象从侧面反映出美洲大陆的撕裂已到达高潮。拜登上台后重拾价值观外交政策，高举“民主”“人权”大旗，前有民主峰会，后又因尼加拉瓜、委内瑞拉和古巴三国“不民主”而将其排斥在外，在峰会前后引发美洲国家强烈不满，对美国的批评不绝于耳。面对诸多指责，美国试图在会议上发出团结一致的信息，为其不邀请古巴、尼加拉瓜和委内瑞拉的决定辩护。然而，该地区潜在的分歧仍然存在，美国的决定在会议前几天分裂了该区域，使那些与拜登意见相同的国家与那些呼吁包容和团结的国家分开。哥伦比亚总统伊万·杜克严厉谴责该地区“独裁政权”，并说它们未被邀请是因为它们不是民主国家。“这些峰会永远不会成为独裁者的肥沃土壤，”他说，“我们民主人士和独裁者之间有着明显的区别，”阿根廷、墨西哥等国总统则表达了与杜克截然不同的观点。会议召开前，墨西哥总统洛佩斯就表示：“若非美洲所有国家都出席，就不能叫美洲峰会。就算有这么一场峰会，那也将是延续干涉主义的旧政治。”阿根廷总统费尔南德斯在会上说，“成为峰会东道主并不能带来决定成员国参会资格的能力”。西半球最小的国家之一伯利兹总理布里塞尼奥也表示，不邀请所有国家与会“不可原谅”，美国对古巴的长期施压是“反人类罪行”。

关于邀请名单的争论掩盖了一个更大的问题：峰会缺乏雄心勃勃的议程。古巴国家主席迪亚斯-卡内尔一针见血地点出问题所在：“美国或许有能力阻止古巴出现在洛杉矶，但他们无法压制我们的声音，也无法让真相沉默。这场宣传秀无法掩饰美国政府对解决拉美和加勒比人民最严重、最紧迫问题缺乏真正的兴趣。”马杜罗同样表示：“美国主导的本届美洲峰会没有议程、没有主题、没有决策要点，没有任何与美洲人民的关切紧密相关的实质内容。”早在特朗普缺席2018年第八届美洲峰会时，美国《外交政策》杂志就批评称，美洲峰会已沦为“各国领导人拍合影”的舞台。拜登上台后启动“重返拉美”计划，力图在该地区大展拳脚，美洲峰会就是其中一环。美国为筹备此次峰会煞费苦心，先是把地点定在该国拥有最大拉美社区的洛杉矶，后又派遣特使出访拉美多国为峰会造势，并许下“提振拉美经济”等承诺，但美国战略重心的转移使种种许诺“雷声大雨点小”，并不能为人信服。拜登在峰会上宣布将向拉美国家提供3亿美元援助，比在东盟峰会上承诺的1.5亿美元投资多了一倍，但对该地区而言仍是杯水车薪。多米尼加科学院院士爱德华多·克林格指出：“这对于一个如此饥饿穷苦被排斥的地区算什么？美国有500亿美元用于战争，但没有几百万美元来解决对其施压的中南美洲问题。”伯利兹总理布里塞尼奥更是指明：“我们知道钱根本不是问题。就在过去不到三个月时间，西半球的两个国家（美国和加拿大）就向乌克兰提供了550亿美元。”美国对拉美国家紧迫问题缺乏真正的兴趣，这或许是拉美国家对峰会兴致阑珊的真正原因。

“后院”的反击：一体化与替代选择

美国在此次峰会上碰壁是其全球战略聚焦亚欧大陆、无暇顾及后院的后果。拜登上台一年后，乘着空军一号满世界出访，就是不曾降落于拉美。在亚洲，美国先激活了美日印澳“四边机制”，又组建了英美澳三边安全伙伴关系，2022年又出台了“印太经济框架”。在欧洲，北约不断东扩的同时出现了亚洲国家的身影，美国邀请日本参加北约峰会，并让韩国加入北约网络防御组织，G7峰会也引入印度、韩国、澳大利亚等亚太国家代表，其意图明显，就是包围孤立中俄。在这重重包围圈中，美洲的南半部被排除在外。对美国而言，拉美就在家门口，离其竞争对手太远，无法发挥遏制中俄的作用。尽管如此，美国并未放松对拉美的管控，极力排除该地区域外势力的影响。正如阿根廷《国家报》所说，拉美国家需要讨论的是经济增长、不平等和气候变化，而美国在意的是俄罗斯、中国和俄乌冲突。“事实是，拉美多年来一直不在华盛顿的优先名单上。”美国就美拉关系问题的关注点更多集中在移民、贩毒等与美国切身利益相关的非传统安全领域，与拉美发展切身利益相关的发展问题则往往停留在倡议层面。

拉美国家有着共同的宗教信仰和语言风俗，尽管美国高喊“团结”口号，但事实上，一个团结强大的拉美有损美国利益，而一个松散分裂的美洲大陆却是其想看到的。经济上，拉美国家未能摆脱以油气、矿产等原材料出口为主的发展模式，美国掌控的基金会垄断了拉美的油气资源，遏制了拉美团结的基础。政治上则直接干涉政权，该地区针对左翼领袖的多番政变背后总能看到美国的身影。对古巴长达60年的制裁、资助委内瑞拉反对派，在国际舞台上谴责古巴、委内瑞拉和尼加拉瓜为“暴政三套车”（troika of tyranny）等行为尽显美国霸权主义行径。此次峰会拒绝邀请古巴等国是美国一贯分裂离间政策的延续，拉美国家的反应表明，拉美不再是美国的傀儡，他们想要真正的团结。

在此次峰会开始前，第21届美洲玻利瓦尔联盟峰会5月27日在哈瓦那举行。古巴、委内瑞拉、玻利维亚等国元首参加了会议。会议声明指出，所有美洲国家应在平等条件下受邀参加第九届美洲峰会，美国作为主办国无权排除部分国家或侵犯他国主权和独立，“此类排他性的会议”无助于解决地区和全球面临的挑战和威胁，美国为服务其霸权利益企图在拉美和加勒比地区制造分裂。在拉美国家对美国排他性邀请名单的强烈抵制中，体现了一个趋势：该地区大部分地区对美国民主价值观外交的矛盾情绪日益增长。在2001年的峰会上，除古巴外，西半球所有国家都签署了《美洲民主宪章》，确认“美洲人民享有民主的权利，他们的政府有义务促进和捍卫民主。”这种话语一直是古巴被排除在峰会之外的理由，这不是美国强加的，而是出自拉美国家民选领导人对独裁统治的强烈反对，与此次峰会多国要求全体美洲国家参与的情况大相径庭。

华盛顿智库战略与国际研究中心（CSIS）美洲项目高级研究员瑞安·伯格（Ryan Berg）将这次峰会困难重重的筹备工作与2021年12月中拉论坛进行对比，后者非常顺利，并通过了《中国-拉共体论坛第三届部长会议宣言》和《中国与拉共体成员国重点领域合作共同行动计划（2022-2024）》两份成果文件。与拜登政府不同，中国的杀手锏之一是倾向于谈论商业，而非在民主、人权问题上批评各国政府。一名拉美国家高级外交官表示：“美国更像是梵蒂冈，你很难被其接纳，你必须遵守很多规则，而且还要去忏悔，但你仍有可能会受到诅咒，而不是去往天堂。中国人就像穿着得体的年轻人，敲响你的门，询问你现在情况怎么样。他们会说，他们想要提供帮助。”

近年来，中国在寻求拉美大豆、铜和锂等关键大宗商品的丰富供应，在该地区的贸易、投资和影响力迅速增长。与中国不同，若没有附加政治条件，美国无法提供重大投资。在俄乌冲突进行的当下，许多拉美国家认为，俄罗斯对乌克兰的袭击是美国和北约在东欧的扩张主义挑起的。据说拜登听取了美国南方司令部司令理查德森将军的意见，即拉美必须打一场新冷战，但许多拉美国家并不认同，它们认为自己与中国、俄罗斯、印度等东方经济体富有成效的伙伴关系有助于振兴的经济。尤其是中国，在向拉美提供疫苗方面进展迅速，远远超过了美国的反应。瓦加斯基金会政治学者莱昂纳多直言道：“当时，我们拉丁美洲只有一个选项，就是美国。我们没有中国，没有一个更强大的欧洲，也没有其他崛起的新兴国家作替代。但是现在，我们有了其他选项。”

与此同时，拜登在代理战争上花费了数十亿美元，他对南方国家不断升级的粮食价格和粮食安全漠不关心，就像他对美国类似问题一样，这使拉美国家对其失去信任。《美洲季刊》主编布赖恩·温特（Brian Winter）指出，拉美国家现在有中国作为伙伴，感觉更有能力挑战美国，并试图在两个超级大国之间占据中间地带。在这一趋势下，峰会本身不会成为游戏规则的改变者——尽管在最后一刻做出了一些努力，但华美国在贸易或投资方面没有多少新东西可以提供。换句话说，对许多拉美人来说，这是一个绝佳的机会，可以说：不，现在是2022年，我们不会再接受美国这种单方面的胡言乱语了。

（作者：杨靖，北京大学国际关系学院2020级博士研究生。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）

参考资料：

1、国会山报：《美洲峰会:拜登挑战中国的机会》,

https://thehill.com/opinion/international/595011-summit-of-the-americas-bidens-chance-to-challenge-china/

2、CounterPunch.org：《美洲峰会可能是拜登的下一个外交政策窘境》,

https://www.counterpunch.org/2022/05/16/the-summit-of-the-americas-could-be-bidens-next-foreign-policy-embarrassment/

3、参考消息：《西媒文章：美洲国家峰会成拜登外交噩梦》,

https://baijiahao.baidu.com/s?id=1733607986367137921&wfr=spider&for=pc

4、美洲季刊：《美洲峰会的混乱告诉了我们什么》,

https://americasquarterly.org/article/what-the-summit-of-the-americas-mess-really-tells-us/

5、墨西哥日报：《关于美洲峰会宾客名单的争论凸显出华盛顿的影响力正在减弱》，

https://mexiconewsdaily.com/opinion/row-over-summit-of-americas-guest-list/

6、美国国务院：《美洲首脑峰会》，https://www.state.gov/cumbre-de-las-americas/