城市治理标准化：以上海架空线入地工作为例

城市作为实现全面建成小康社会的重要载体之一，其管理必然也离不开“标准”的支撑。2018年，上海出台了《关于加强本市城市管理精细化工作的实施意见》三年行动计划（2018—2020年）。截至2020年年底，第一轮“三年行动计划”的重要指标已全部完成，标准体系逐步完善。期间，上海先后出台了《上海市市政道路建设及整治工程全要素技术规定》《城市容貌规范》《上海市住宅物业服务规范》等近50部城市管理标准和规范。

2021年，上海市住房和城乡建设管理委员会组织编写《新时代上海“人民城市”建设的探索与实践丛书》，其中《像绣花一样管理超大城市——城市管理精细化卷》系统回顾近年来上海加强城市管理精细化工作、推进人民城市建设的探索与实践。该书从法治化、标准化、智能化和社会化（四化）四种主要“针法”，结合案例详述上海如何进行精细化管理。同济大学超大城市精细化治理研究院参与编写。

在章节《标准化编写城市管理“说明书”》中，编写组结合案例，详细记录了上海如何探索构建高质量、成体系、多样性的管理标准，搭建起分级分类、可阅读、可感知的城市管理标准体系。我们摘编了该章节的部分内容，并挑选一个最具代表性的案例，以飨读者。

曾经有作家评价，检验一座城市或一个国家是不是够现代化，一场大雨足矣，或许有钱建造高楼大厦，却还没有心力去发展下水道；高楼大厦看得见，下水道看不见。你要等一场大雨才能看出真面目来。

上海地处中国东南沿海，季节性气候导致大规模降雨频发，尤其是夏天台风季，时常形成极端暴雨。2015年，上海的不透水面比例高达80%。不透水面的扩张使得地表径流量增多，加剧了城市防洪防涝的压力。当发生黄色及以上预警的暴雨时，部分城区内涝积水深度可达几十厘米。由于上海经济体量大、人口多，一旦遭受雨涝灾害，损失往往巨大。因此，上海积极将海绵城市建设作为完善雨洪管理体系的重要组成，全力推进。

然而，城市是个复杂且巨大的有机系统，如何将海绵城市这一新兴概念融入其中，构建相应的标准体系就成了撬动工作的关键支点。在临港试点时，上海出台了《海绵城市建设技术标准》《海绵城市建设技术标准图集》《海绵城市设施运行维护标准》《透水人行道技术规程》等指导文件，在城市建设和运行的各个环节，全面打造“+海绵”（例如“人行道+海绵”）的效果。随着试点工作的不断扩大，上海正在逐步形成完整的海绵城市市级标准体系。

海绵城市的运作逻辑

标准化不仅是社会发展和城市治理的技术基础，也是城市管理精细化的重要支柱。城市管理标准的制定和实施，更是衡量和提升城市管理水平的依据和标尺。

首先，编制管理标准是中国城市管理体制改革的现实要求。随着中国新型城镇化战略持续向纵深推进，相对于各行各业的技术标准，适用于城市管理的标准无论在数量还是质量上都严重不足。而随着城镇化水平的不断提高，城市管理中遇到的问题也不断增多，城市管理涉及的领域越来越综合、复杂，市民对城市管理水平的要求也不断提高，亟须建立起一套主体明确、流程清晰、可考可评的标准和规范。2015年发布的《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》明确提出，要加快制定、修订一批城市管理和综合执法方面的标准，2020年基本完成完善城市管理法律法规和标准体系的目标。

其次，作为城市管理法规的实施路径和实践补充，城市管理标准是精细化管理的重要技术支撑。标准和法规都是调整和维护社会秩序的规则规范，但两者之间的差别在于：一是侧重点不同，法规追求公平和公正，标准追求秩序和效益；二是规范构成不同，法规更侧重宏观的“原则性”管治，强调对制度性、框架性和机制性的情状进行规范和限定，标准则偏重微观的“技术性”管控，更强调通过指标、流程、方法和要求等方面内容的细化、量化来实现精确管理，体现技术性和针对性。与管理法规制定、施行的难度大、周期长和刚性强相比，管理标准规范的编制、实施具有周期短、灵活性强、操作方便、适用面广等特点，既能快速适应城市管理发展的新动向和新形势，又为法规建设探路试错、积累经验。按照国际惯例，在法律法规所规范的对象涉及具体技术性问题时，往往通过引用标准来细化和明确相关要求。在法治化的基础上，通过一系列的标准进行规范性运作，为城市管理领域的法律法规政策提供细化落实的载体，是切实提高城市管理精细化水平的充分必要条件。

再次，标准化是城市由运动型管理转向长效型管理的重要标志。城市管理工作综合性强、条线多、任务量大面广，如果没有一套相应的管理标准并形成体系，仅凭原则性的法规和管理者的零散经验是无法全面支撑和运行的。通过细化、量化和固化等手段，建立健全城市管理标准体系，制定和实施城市管理操作规范、质量控制标准、考评和改进标准等，可避免经验型的城市管理所带来的无序化弊端，避免管理的盲目性和随意性，提升城市运行基础水平的稳定性。

在城市管理中，技术标准与管理标准作为一对相辅相成的“双子星”，共同构建了推进城市管理走向精细化的“使用说明”。但是，由于技术标准相对更具有强制性且更易考核，所以在过去，我们往往更注重技术标准而忽略管理标准。在城市管理逐步走向精细化的今天，上海越来越注意到管理标准的重要性，开始探索构建高质量、成体系、多样性的管理标准，搭建起分级分类、可阅读、可感知的城市管理标准体系。

街道是城市的生命之源，上海从编制《上海市街道设计导则》到提出“做减法、全要素、一体化”的管理标准，本质是要求街道的设计和使用回归到“以人为本”的基本理念上。这项综合性极强的工作对各部门、各环节的通力合作能力提出了极高的要求，其中，架空线入地工作，彰显了标准规范在城市管理工作中明确主体、规范流程、可考可评的支撑作用。

案例：构建有机更新机制——以架空线入地为例

上海是中国最早使用电灯的城市。1882年，中国第一批电线杆在外滩到虹口招商局码头一带矗立起来，一时成为城市风尚。然而随着经济、社会快速发展，杂乱无序的架空线及电线杆逐渐变成影响城市安全和景观的重要因素之一。线、杆随意设置，重复建设，各自为政，在挤占有限空间资源的同时，进一步恶化了违法违规行为的发现难、确权难、处置难问题。每年因架空线松散坠落、立杆倒伏等引起的安全事故为数不少，引发市民投诉不断。

2018年起，上海全面启动架空线入地和合杆整治工作。《关于开展本市架空线入地和合杆整治工作的实施意见》提出，到2020年，完成全市重要区域、内环内主次干道、风貌道路以及内、外环线间射线主干道约470公里道路的架空线入地和合杆整治，完成落线拔杆。建立架空线入地和合杆整治的长效管理机制，全面实现后续的精细化管理，达到道路环境更加整洁、空间视觉更加靓丽的目标，为市民群众提供更有序、安全、干净、美观的高品质城市环境。

客观而言，架空线入地难度很大，不但费用高，而且地下埋设线缆的空间紧张，特别是中心城区道路下面已在不同时期铺设了各类管线，线位资源非常紧张。为此，上海陆续出台《上海市架空线入地和合杆整治文明施工标准（试行）》《关于明确架空线入地和合杆整治文明施工高围挡设置要求的通知》《上海市信息通信架空线入地整治工程建设导则》等有关标准，强调架空线入地要考虑多方需求，注重周边居民意见，并逐步建立起“市级统筹、属地推进、部门协同、权属实施、社会参与”的推进模式，依靠“一路一方案”制度，协调电力、信息、合杆、市政修复等单位的共同参与。

地下埋设线缆的空间非常紧张

位于宋庆龄故居对面的武康大楼是著名建筑大师拉斯洛·邬达克（Laszlo Hudec）的经典作品。武康大楼不仅是一幢历史悠久的保护建筑，也是上海著名地标。2019年之前，大楼被巨大的“黑色蜘蛛网”包裹着，周边线杆密集。

由于路幅有限、情况复杂，2018年进行的武康大楼周边架空线入地工程是全市架空线入地工作中难度最大的路段之一，具备特殊的“样板”属性。在充分排摸既有条件和周围环境的基础上，实施单位会同交通管理部门与周围居民充分沟通，听取居民们的意见、建议，结合城市公共设施和绿化的建设情况，最终“磨”出了一份既保证施工面最大限度展开，又把对各方影响降到最低的分时段施工方案。

现场施工涉及多家公司和权责单位，任何一个环节出错都会引发连锁反应。为平衡设施布局，工程在“一路一方案”的基础上不断进行动态修正，建立应急反应小组，制定应急预案，实施标准化管理。有几个特别困难的点位还制定了更为细致的局部性方案。比如，当道路开挖遇到树木根系时，施工组会请专业人员到现场指导，保障树木健康。

由于前期已经把各项工作标准说得清清楚楚，后面施工时各方面执行得也明明白白，所以施工期间属地居委会没有收到一起关于工程扰民的投诉。如今，整个风貌区的架空线都已入地，不仅根治了安全隐患，优雅的老建筑、清爽的天际线也越来越散发出历史街区的丰厚底蕴，吸引着各方游客驻足留念。

架空线整治前后的武康大楼

尽管如此，有不少已实施过架空线入地的路段存在着“回潮”现象。为防止“飞线”乱象再现，上海进一步对地上杆建立了一套完善的标准体系和管理机制，出台了《道路综合杆设施技术标准》《上海市城市道路综合杆设施管理办法》等文件，统一了道路综合杆的管理与养护要求，明确各区都要建立起排摸、清理、整改、核查的架空线巡查清理机制，相关信息都要录入数据库，纳入网格化管理，防止反弹“回潮”。

截至2020年底，内环内道路架空线入地率由29%提高到45%，主次干道入地率由41%提高到63%。进博会场馆周边、南外滩、人民广场、新天地、张江等重点区域，以及肇嘉浜路、华山路、江苏路、虹桥路、四平路等主干道基本实现全线入地。累计拔除各类立杆4万余根，平均减杆率达到60%。

老市政府大楼架空线入地（整治前后）

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