城市治理法治化：以《上海生活垃圾管理条例》为例

改革开放至今，上海的城市管理可分为三阶段：改革开放初期至2000年，建管并举，以破解“三难”（交通难、住房难、环境难）顽疾为主要任务；2001-2006年，以人为本、管理为重、安全为先，以迎接“世博”盛会，夯实“综合管理”为主要任务；2017年至今，迈入精细化管理，以用好“三心一针”（绣花般的细心、耐心、卓越心和绣花针法），构建四梁八柱为主要特点。

经过四十余年的实践和探索，上海在应对超大城市运行的各类复杂问题的过程中，积累了丰富的经验，并在城市管理的精细化方面进行了全面探索。

2021年，上海市住房和城乡建设管理委员会组织编写《新时代上海“人民城市”建设的探索与实践丛书》，其中《像绣花一样管理超大城市——城市管理精细化卷》系统回顾近年来上海加强城市管理精细化工作、推进人民城市建设的探索与实践。该书从法治化、标准化、智能化和社会化（四化）四种主要“针法”，结合案例详述上海如何进行精细化管理。同济大学超大城市精细化治理研究院参与编写。

在《法治化拉起城市管理“警戒线”》一章中，编写组从上海城市管理领域的立法、修法、执法和普法等环节切入，剖析法治思维在管理过程中的应用，印证法治化建设在城市管理中的根本性作用。我们摘编了该章节的部分内容，解释城市管理中法治化的必要性，并挑选一个最具代表性的案例，以飨读者。

一直以来，上海始终把法治作为治理体系和治理能力建设的重要基石，立足超大城市管理需求，不断细化、优化法制保障。

2021年初，驾车驶入G50沪渝高速汾湖道口，进入上海地界时，坐在副驾的林先生收到了一条短信—“《上海市公共卫生应急管理条例》于2020年11月1日起施行，依法防控，人人有责。加强自我健康管理，增强自我防护意识，勤洗手、分餐、使用公筷公勺。进入机场、火车站、公交、地铁等公共场所按要求佩戴口罩，保持社交距离……”

“公共场所不戴口罩在上海是违法的。”林先生转过头告诉同车友人，并从口袋里掏出了口罩。

《上海市公共卫生应急管理条例》明确规定，在呼吸道传染病流行期间，进入公共场所应当按照要求佩戴口罩，并保持社交距离。如今，公共场所戴口罩不仅是文明习惯，也是上海市民理应恪守的法定义务。

如何运用法治思维与法治方式规范城市公共秩序，使工作有法可依、于法有据，是现代城市建设和管理的必然要求和重要内容。从实现城市管理的精细化目标来看，管理手段的精准有效应当满足可规范执行的基本要求，而手段的规范化则要求建立、健全、完善的法律法规体系，提升法律资源的颗粒度和精致度，以高度严谨的规则意识和法治精神，为城市管理的高效运行提供坚实的制度基础和精致的行为导则。一方面依法治民、治事，用法律法规约束公民的行为；另一方面依法治权、治官，规范政府机关及其公职人员的行为，用法律法规来控制公权力的行使。可以说，城市管理法治化不断完善的过程本身，就是“人民城市人民建，人民城市为人民”理念的重要实践。

管理手段的规范化还有利于克服运动式、经验式治理的弊端，提高城市治理的长效性、稳定性。管理手段规范化的内容里也包括：各类公共事务管理和公共服务供给中多方主体权利与义务的明确划分，组织管理和运行规则的确定为各类治理主体提供行为规范，为公众的权利行使提供基准和依据，引导城市管理法律法规成为社会共识和行为准则。

对于政府而言，管理手段的法治化在于明确职责及其行为规范，加快政府职能转变，通过法治政府的建设，促使原先固有的领导决策式政府转向法律决策性政府。对于市民而言，作为城市的主体，市民有权利也有义务提升法治素养和法律意识，能够对行政过程和管理效果建立合理预期，实现对公共行政的有效监督。由此可见，法治是城市竞争力的核心标志，也是城市治理的亮眼名片。

理想的法治化状态是“法无禁止即可为，法无授权即禁止”。要实现这一目标，立法、执法和普法缺一不可，特别对于有着海派文化传承的上海，其地域文化里本身就具有契约文明的基础。

上海是全国第一个立法实施垃圾分类的城市，从2019年7月1日到现在，形成了上海示范、全国围观的局面。对于上海而言，立法既是上级要求的任务，也是此前垃圾分类工作进展到一定阶段产生的内生需求。截至目前，《上海市生活垃圾管理条例》已推行两年有余，垃圾分类已经走进了每一个上海人的日常生活，良好的自律精神、消费习惯和环保意识也正在逐步凝聚成上海的集体意识，彰显了这座城市的文明。

案例：精细管控——以《上海市生活垃圾管理条例》为例

2005-2010年，上海生活垃圾平均年增长率约3%，2011-2017年的年平均增长率为4%，2014年以后的年增率更达到了5%。而传统的垃圾处理方式，不论是焚烧还是填埋，都会带来显而易见的问题：占用上万亩土地，蚊蝇乱飞，污水四溢，臭气熏天，严重污染土壤和地下水环境……不计其数的垃圾还在威胁着各种野生动物的生命，排进河流、海洋的垃圾侵占了水生生物的栖息空间，导致其误食死亡，甚至物种灭绝。同时垃圾焚烧带来的二噁英是地球上最致命的有毒物质之一，焚烧排放后可远距离扩散，污染物一旦进入人体会长久驻留，最终致癌。“垃圾围城”已“兵临城下”。

推行垃圾分类可以有效地提高垃圾处理效率，降低处理成本，减少土地消耗与环境污染，带动循环经济，节约资源，变废为宝，具有社会、经济、生态三方面的效益。然而，要做好生活垃圾分类就必须改变人们的行为习惯，需要一个长期的过程。其他国家的生活垃圾精细化治理往往经历了几十年，甚至更长时间的努力。因此，做好垃圾分类的立法工作既是动员起全部力量的需要，也是对这项工作进行主动谋划、全程管控最有力的教育与引导。

在大范围问卷调查和充分审议的基础上，上海市人大于2019年1月审议通过了《上海市生活垃圾管理条例》，宣布于2019年7月1日起正式实施，上海的垃圾分类由此进入“硬约束”时代。

这次立法明确了上海垃圾分类工作中的几个重点。一是怎么分？上海从20世纪90年代就开始探索垃圾分类，几经变化，2011年确定为可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾的“四分法”。条例审议过程中，市人大常委会设计了一套面向广大市民的调查问卷，结果显示多数市民对“四分法”表示认可。

上海市生活垃圾分类投放指南

二是谁来管？在市、区、街镇三个层面，条例规定了“条块结合、以块为主”的管理模式，明确了街道办事处和乡镇人民政府的工作内容，对涉事各方的责任归属也一一罗列。如，产生生活垃圾的单位和个人是分类投放的责任主体，应当将生活垃圾分别投放至相应的收集容器；各投放点要设立分类投放管理责任人制度，明确其权利义务；对于不按标准分类的垃圾，收运单位可以拒绝接收，逾期不改正的，可处以罚款等。

三是源头减量怎么做？条例提出了包括推进产品包装物、快递包装物减量工作等在内的具体事项。如，旅馆不得主动提供一次性日用品，餐饮服务提供者和餐饮配送服务提供者不得主动提供免费的一次性筷子、调羹等餐具。在上海，使用“饿了么”或“美团”等App点外卖时，每个商家都要提供专门的餐具选项，并给予“按需提供”的提醒。

四是如何实现“闭环”管理？条例严格规范收运和转运行为，明确收运单位必须使用专用车辆和船舶实行密闭运输，不得混装、混运；建立“不分类、不收运；不分类、不处置”的监督机制，保障全程分类的实现。

《上海市生活垃圾管理条例》正式实施后，一篇名为《一张图看懂上海生活垃圾分类》的公众号文章在朋友圈里疯狂“刷屏”。有人调侃，“魔都人”快被垃圾分类“逼疯了”，每天早上一出门就要接受“侬是什么垃圾”的灵魂拷问。

调侃归调侃，但如果走到小区里问问“垃圾分类好不好”，即使是七八十岁的老奶奶都会回答你：“好！现在环境污染这么严重，阿拉有义务为环保作点贡献。”推行两年多以来，垃圾分类已经走进了每一个上海人的日常生活。大家以“分”为荣，以“不分”为耻。

观察上海的各个角落，可以发现许多因为垃圾分类而正在发生改变的地方：位于东海之滨、距离市中心东南约70公里的老港—这个“消化”全上海约50%的生活垃圾末端处理的填埋场，竟然成了绿荫环绕的生态保护展示窗口；在已经实现“湿垃圾不出小区”的新泾六村，侯阿姨投送到小区垃圾箱房的湿垃圾，经智能设备集中处理4小时后，变成了有机肥，又被侯阿姨拿回家养花；在“限塑令”颁布后的世纪联华鲁班店，柜台上贴心地准备了上货用剩下的小纸箱等简易包装供顾客使用……

上海老港生态环保基地是全球最大垃圾焚烧厂和医废处置设施

新泾六村“湿垃圾不出小区”

发生在工厂、小区、超市、填埋场的变化，正是全民参与、全程管控的真实写照。截至2020年末，上海已初步建成全程分类系统，实现生活垃圾100%无害化处理，居民区和单位生活垃圾分类达标率双双超过95%，生活垃圾资源回收利用率达到38%。垃圾分类让上海更加宜居，更有温度。

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