从G20国家治理指数排名看中国的治理能力

改革开放以来，中国不仅实现了经济的增长，在其他方面也都做得不错。图为上海日出。视觉中国 资料

在西方学界，“治理”（Governance）更多是提倡国家向社会放权，实现与社会共治。即使在政治主题为“治理”的时代，治理的核心仍是治理能力问题，其实质内容是要建立起一种相互制约的机制。

政府失效、市场失灵以及全球化背景下的各种治理问题的出现，使得治理理论迅速兴起。治理理论主张多中心治理，强调平等与合作；崇尚责任，强调公共利益；注重公众的需求和公民参与；主张有效率的治理等。但是这些理论只不过是基调不变的社会中心主义的民主化理论——发展理论的新说法而已，它们依然是西方国家自己的内在需要，而非发展中国家的实际需要。

一、什么是国家治理

国家治理是当今世界的重要议题。国家治理要以国家为起点，结合“治理”理论中的某些核心元素与各个国家的实际状况，建构一种超越纯粹政治体制（如民主或非民主）与经济增长的视角。“国家治理”概念的提出则代表着一种更为综合的治理评价体系的努力。国家治理是国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内，对社会公共事务的合作管理，目的是增进公共利益，维护公共秩序。

国家治理的功能是通过国家职能的发挥来实现的。国家治理的职能除了具有时间性、空间性和价值倾向性的特征外，还具有领域倾向性。国家职能在不同的领域有不同的要求，经济领域主要体现效率，政治领域主要体现秩序，社会领域主要体现公正，文化领域主要体现价值。

随着党的十八届三中全会关于“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革总目标的提出，“国家治理”成为我国学术界研究的一个核心概念。目前世界上有影响的关于国家治理的指数多是由西方国家主导发布的，这些指数含有强烈的价值观倾向。因此，构建国家治理指数，一方面有助于把我国在国家治理上取得的有益经验以及学者对国家治理的理解反映在其中，增强国家软实力，形成自己的话语权；另一方面，也可以为我国重大国际战略的制定实施科学可靠的参考依据，为我国和其他发展中国家在对外投资上提供风险预估。

G20（二十国集团）作为一种新生多边全球治理模式，将新兴及发展中经济体纳入其中，使平台在全世界近200个国家中具有一定的代表性。G20作为全球最重要的大国协调机制，国际金融治理与改革的最关键平台，在形成世界主要发达和发展中经济体参与协调宏观经济决策机制、共同促进世界经济稳定和增长上意义重大。

为突破西方国家长期主导的指数霸权和评价标准垄断，促进国际经济治理核心机制的完善，人民论坛测评中心成立了“G20国家治理指数”课题组，开展了“G20国家治理指数评价指标体系”的编制和相关测评、政策研究。

二、建立G20国家治理指数的意义

G20自创建以来，在应对国际经济危机、促进可持续发展和改善国际经济治理等方面发挥了显著作用。

从2016年G20杭州峰会上习近平的开幕辞到会后发表的公报来看，G20 认为，当前世界经济“增长弱于预期、金融市场潜在动荡、大宗商品价格波动、贸易和投资低迷、一些国家生产力及就业增长缓慢等下行风险犹存”。同时，“地缘政治走向、难民增加以及恐怖主义冲突等挑战”则导致全球经济前景复杂化，是影响经济持续复苏的风险点。世界经济出现向好势头，但复苏增长依旧脆弱；经济全球化进程站在十字路口，何去何从面临抉择。在国际金融危机中产生的G20，能否就世界经济增长和国际经济合作传递开放、合作、共赢的积极信号，举世瞩目。世界经济渡过“高危期”后，进入了呈现诸多复杂特征的后危机时代，G20需要新的角色定位和机制建构，促进国际经济治理核心机制的完善。

国家治理是由相互作用和相互联系的诸要素构成的统一整体，是一个内容和形式相统一、能够实现自身优化的复杂系统。国家治理具有的基本特征是有序性、整体性和内部结构的优化趋向。要实现对国家治理系统的优化，就要注意遵循其系统内部结构有序性，着眼于其整体性，要注重系统内部结构的优化趋向。

G20国家治理指数评价指标体系着眼于能使“国家治理”这一概念可测量、可操作，并把我国在国家治理上取得的有益经验以及学者对国家治理的理解反映在其中，使其在国际上产生积极的社会影响和学术影响。

三、G20国家治理指数评价指标体系的构建

以往对国家治理体系的研究较多，需要关注的是，目前国家层面上的研究成果非常有限，且目前世界上有影响的关于国家治理的指数，更多是由西方发达国家主导发布的，这些指数含有强烈的价值观倾向。

在综合梳理国家治理相关理论及文献资料的基础上，我们依据设施、秩序、效率、法治和创新五个维度来构建G20国家治理指数评价指标体系。在构建G20国家治理指数评价指标体系过程中，我们主要遵循了全面性、敏感性、可比性、可操作性和动态性五个基本原则，以用最适宜的指标来进行尽可能的客观评价为导向，最终搭建了基础指标和优化指标两个一级指标。而在指标数据选取方面，则是充分建立在数据的可获得性基础之上。

（一）指标体系的建立

G20国家治理指数评价指标可分为三个级别。

一级指标由两部分构成，第一部分属于“基础性指标”，由健康指数、教育指数、生活水平指数和社会环境指数四个二级指标构成。第二部分属于“优化性指标”，由宏观调控指数、可持续性指数和创新能力指数三个二级指标构成。

基础性指标对国家治理而言具有双重性。一方面，它是国家治理水平的表现或者绩效（performance）。基础性指标很大程度上是一种评价政府能力乃至国家能力的尺度。可以说，政府能力乃至国家能力强的国家必然拥有良好的基础设施、高效能的公共服务。另一方面，基础性条件优势进一步提升国家治理水平的基石。基础性条件的优劣直接关系到社会经济发展的水平。

优化性指标主要侧重于衡量国家治理的可持续和创新能力，它所体现的是一个国家如何治理得更好，政府是否具有有效的调控能力，治理是否持续稳定，国家创新竞争力是否足够强。

课题组在充分讨论论证和借鉴相关研究的基础上，确定的指标结构如下（见表1）：

从表2可知，发达国家在国家治理上优势明显，中国的国家治理能力领先多数发展中国家。具体来看，在19个G20国家中，我们看到得分排名靠前的9个国家中，除了中国属于发展中国家之外，其他8个都属于发达国家。其中，美国国家治理指数排名第一，主要得益于其基础性指标得分最高（位列第一）；德国国家治理指数排名第二，主要得益于其优化性指标得分最高（位列第一）。在得分排名靠后的9个国家中，除了意大利属于发达国家之外，其他8个都属于发展中国家。在19个G20国家中，大多数发达国家的国家治理指数得分均高于均值（79.91分），大多数发展中国家的国家治理能力得分均低于均值（79.91分）。

通过表2，我们发现，19个国家前后相互的得分差距不是很大，整个趋势整体上较为平缓。值得注意的是，中国2017年G20国家治理指数排名位列第9，是19个国家中唯一进入前9名的发展中国家，其国家治理指数得分（80.71分）高于均值（79.91分），属于中上水平。

美国在基础性指标上优势明显，中国在优化性指标上略有优势。我们提取排名靠前的发达国家美国和排名靠前的发展中国家中国两国的国家治理指数一级、二级来进行对比分析。

首先是两个国家一级指标的对比。从图2中我们已经能看到一些差别，美国主要在基础性指标上优势明显，但是在优化性指标表现上与中国基本持平，甚至得分低于中国。

其次是二级指标的对比。从图3中可以看到，中国与美国存在差距的指标主要集中在健康指数、生活水平指数和可持续性指数这三项指标上。在教育指数和国家调控指数这两项指标上，中国的得分都超越了美国。在社会环境指数和创新竞争指数上，中国则与美国相差无几。

在发展中国家群体中处于领头羊地位的中国，甚至在某些具体方面超越了发达国家的代表——美国。这无疑证明，改革开放以来，中国不仅实现了经济的增长，在其他方面也都“做得不错”。

伴随“一带一路”倡议的落地生根、开花结果，中国在世界舞台上的表现越发亮眼。与世界其他一些大国相比，中国经济尽管进入增速换挡、提质增效的新常态，但仍然是全球经济增长的主要引擎；与其他国家饱受恐怖主义、难民危机折磨相比，中国社会总体保持安定团结；与其他国家面临重重弊病、积重难返相比，中国正在朝着中华民族伟大复兴的目标，全方位、多领域推进全面深化改革……这充分说明了，中国夯实了国家治理的基础，实现了国家治理的价值，在推进国家治理的可持续性方面有着不小的创新产出。

中国国家治理的基础性条件在三十余年间虽然得到了巩固。不过，值得注意的是，中国在某些基础性性指标上的得分仍然不特别理想。未来中国提升国家治理水平可行的切入点即在于此。2017年度，中国在国家治理指数中获得最高排名的指标便是“优化性指标”。这是因为一方面，中国政府近年来不断提升治理效率，注重环保，并通过严格执法来规制经济增长的负外部性；另一方面，创新的重要性已得到深切的体认，并被视为经济转型的核心抓手。

最根本的是，正是由于中国特色社会主义制度的保障，中国经济开启了改革开放以来长达三十多年的高速增长。

（二） 2017年G20国家治理指数分项指标排名

1.在指标F1（健康指数）方面，发达国家集团表现强势，G7（七国集团）成员国和澳大利亚表现强势。美国以95.96的得分居于首位，而印度以67.59的得分排在最后。中国以77.97的得分也远远落后于G20的平均分（83.47）。（参见图4-1）

金砖国家中的巴西虽然排名最靠前，但也仍然落后总体平均水平。这些国家虽然经济发展势头良好，但是由于人口基数大，卫生专业人员的缺口一直都存在，导致医疗卫生支出虽然保持增长，但是人均医疗卫生支出仍然占不到优势。俄罗斯由于人口增长缓慢，但医疗卫生专业缺口一直以来是制约居民健康指数更上台阶的重要因素；人口基数巨大的印度虽然以全民免费医疗的政策举世瞩目，但是由于国内情况复杂，有关人口健康的相关数据很难得到更新，这可能也是导致印度在F1分项表现较差的重要原因。

健康是促进人的全面发展的必然要求，是经济社会发展的基础条件。实现国民健康长寿，是国家富强、民族振兴的重要标志。

我们党和国家历来高度重视人民健康。新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国健康领域的改革和发展取得显著成就，城乡环境面貌明显改善，全民健身运动蓬勃发展，医疗卫生服务体系日益健全，人民健康水平和身体素质持续提高。同时，工业化、城镇化、人口老龄化、疾病谱变化、生态环境及生活方式方面的变化等，也给维护和促进健康带来一系列新的挑战，健康服务供给总体不足与需求不断增长之间的矛盾依然突出，健康领域发展与经济社会发展的协调性有待增强，需要从国家战略层面统筹解决关系健康的重大和长远问题。

“健康中国2030”战略的提出，确立了“以促进健康为中心”的“大健康观”、“大卫生观”，提出将这一理念融入公共政策制定实施的全过程。将健康纳入经济社会发展全局，对推动经济社会发展方式转变、改善百姓生活具有重要意义。到2030年，中国的健康服务能力将大幅提升，优质高效的整合型医疗卫生服务体系将全面建立，与发达国家在健康指数方面的差距将会大幅度减小，并将再接再厉，更上层楼。

2.在指标F2（教育指数）方面，发达国家集体表现强势；在发展中国家中，中国和巴西表现突出。日本以89.87分排在首位，其次是英国和沙特。中国仅次于沙特，排名第四，巴西排名第五，土耳其以71.35的得分排在最后。（参见图4-2）

此外，我们从分项指标中可以看到，日本的优势主要是15岁以上成人识字率较高（位列第1），识字率高说明一个国家教育普及的程度高，日本在这方面优势比较突出，这与日本重视普及教育的传统由来已久，早在明治维新时期，政府就大力普及义务教育有关。英国的优势主要也是15岁以上成人识字率较高（位列第2）。沙特的优势主要是公共财政教育支出占财政支出的比重较高（位列第1），这主要得益于沙特比较富足，政府财政实力雄厚，能为沙特人民提供现代化的教育，甚至采取免费政策。财政实力的雄厚与否对公共教育拨款的影响很大。

中国的优势也主要在于公共财政教育支出占财政支出的比重较高（位列第2），并且在初高等教育上也具有一定的优势。近年来，我国教育经费总投入和各分项投入呈递增趋势，2016年教育部统计数据显示，学前教育经费总投入增长率最高，比上年增长15.48%。

巴西位列第五，优势在于初级教育完成率占相关年龄组的比重较高（位列第1），和中国类似，巴西也同样免费普及义务教育8 年（7-15岁），包含旧制小学4年和初中4年，归属基础教育阶段。再加上巴西的教育体制比较特别，因而学业负担对于巴西学生来讲可以说是不存在的，所以初级教育完成率占相关年龄组的比重较高。但是需要注意的一点是研究显示，尽管巴西已让大多数儿童上学念书，并达到波兰和匈牙利的水平，但在教育质量和成年人扫盲教育方面很有待加强。

3.在指标F3（生活水平指数）方面，以美国为主导的传统发达国家集体表现强势，中国还有较大的进步空间。美国以90.79分排在首位，其次是加拿大和澳大利亚。中国远低于均分，位列倒数第三。印度以66.95的得分排在最后。（参见图4-3）

我们从分项指标中可以看到，美国优势主要是人均GDP较高（位列第1）。人均GDP状况直接决定和影响着一个国家在居民收入和生活水平及其社会建设方面的投入取向、投入能力与投入水平。一个国家如果人均GDP较高，一般意味着该国在社会保障、医疗卫生、教育和人口寿命以及环境和生态建设等方面的发展水平要高，强调人均GDP的国家，一般也比较注重提高本国居民的人均收入水平和社会公平程度。加拿大优势主要是人均可再生水资源较丰富（位列第1），这主要得益于加拿大丰富的自然资源和高度发达的科技，使其成为世界上拥有最高生活品质、社会最富裕、经济最发达的国家之一。澳大利亚的优势也主要在于人均GDP较高（位列第3）。

中国位列倒数第三，远低于均分值，原因主要在于人均GDP相对较低，且空气质量相对较差，移动电话和互联网的使用率不高。为此，提高居民收入水平，大力治理空气质量，继续普及移动电话和互联网将成为下一步国家治理的重点。

4.在指标F4（社会环境指数）方面，东亚国家表现强势，传统发达国家表现欠佳。美国以90.79分排在首位，其次是加拿大和澳大利亚。中国高于均分，处于中上水平。俄罗斯以73.59的得分排在最后。（参见图4-4）

我们从分项指标中可以看到，德国的优势主要在第一大城市人口占城市总人口比重较高，结构性改革指数较高（均位列第2）。一般来说，大城市比中小城市和镇更具聚集效应和规模效应，第一大城市人口占城市总人口比重高，意味着城镇化进展较好，在一定程度上有利于国家经济社会发展。此外，结构性改革指数较高的原因可追溯到上世纪80年代初，德国政府为应对体制性和结构性问题，当时就曾将经济政策转向供给侧。德国实施供给侧改革期间，德国的国家支出比例、财政赤字、新债务减少，经济实现稳定增长，通货膨胀温和，贸易顺差逐年增加，出口和净出口跃居世界第一位。

英国优势也主要在结构性指数方面（位列第1），这可追溯到上世纪70年代撒切尔夫人执政后，将经济政策从需求侧刺激转向供给侧改革为主，实行减少政府干预、重视发挥市场机制作用，重振了英国经济，取得了显著效果。

在结构性改革上，中国（位列第3）与德国、英国也有异曲同工之处，近年来，中国立足于实际国情，在经济需求疲软程度超过经济波动的正常范围的背景下，寻求不固守传统的需求管理模式，从供给侧寻找中国发展新的动力源，沿着“三去一降一补”（去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板）的主线扎实推进结构性改革，产业结构调整向纵深推进，就业实现稳步增长，宏观经济呈现出总体平稳、稳中向好的态势。此外，中国在近五年GDP增长率增速上也表现优异，在当前国际经济形势堪忧的背景下，中国经济增速在主要经济体中表现相当抢眼，对世界经济增长的贡献越来越大，经济发展的质量和效益也在稳步提升。

6.在指标O2（可持续性指数）方面，传统发达国家中德国、加拿大表现强势，发展中国家中中国表现突出。德国以92.51分排在首位，其次是加拿大和英国。中国处于中上水平，意大利以75.05的得分排在最后，远低于均分。（参见图4-6）

我们从分项指标中可以看到，德国优势主要在治理贪腐能力较强，政治和安全总分较高。有了腐败利益的存在，那么这个国家的经济就是不可持续的，要想实现国家的可持续发展，廉政文化建设意义重大。一个国家官员清廉能干，社会环境安定有序，将有利于国家的可持续发展。德国具有较为完善的反腐机制和惩处腐败行为的法律条例，究其历史原因，可追溯到二战后德国为防止纳粹悲剧重演，在整个社会上都倾向于追求政治生活的朴素和务实，再加上三权分立制度的建设，使得德国的政治多年来比较稳定，同时也形成比较廉洁的政治社会风气。加拿大跟德国在优势上有点类似，都在惩治贪腐上能力较强，都具备较为完善的惩防腐败体系，包括系统、健全的法律体系，严密的反腐倡廉工作组织体系以及对腐败的有效侦查能力。

7.在指标O3（创新竞争指数）方面，新兴国家中韩国、日本表现强势，发展中国家中中国表现突出。韩国以96.4分排在首位，其次是日本和美国。中国处于中上水平，印尼以60.79的得分排在最后，远低于均分。（参见图4-7）

我们从分项指标中可以看到，韩国、日本和美国之所以具有高创新竞争指数，原因主要是居民申请专利量多，研发经费支出占GDP比重较高。一个国家的经济增长驱动力，取决于该国所处的发展阶段：发达国家，像美国、日本等处于技术前沿的国家，它们没有别的选择，创新是唯一的驱动力，他们只能依靠创新驱动增长。中国紧随其后，位列第四。作为发展中国家创新竞争指数排名最高的国家，之所以会有较高的创新竞争能力，这主要得益于近年来中国比之前更加重视创新，在当前中国经济进入新常态后，传统的经济增长方式已不能推动中国经济继续前行，转变经济发展方式迫在眉睫。中央也提出了创新驱动发展战略，并且在“十三五”规划的五大发展理念中，创新被排在第一位，目前来看，中国实施创新驱动战略取得了明显成效，有力地提升了我国国家创新竞争力。

五、国家治理绩效比较：发达国家正在失其优势

世界经济发生了什么？中国和美国两个国家治理绩效的比较提供了一些答案，揭示出当今世界正在发生重大变化。

最近几十年里最重要的变化是，高收入国家在全球经济活动中的权重日益下降。相对经济实力的快速改变以及人口相对规模发生重大变化，塑造了当今的世界。与此同时，增长动力来源——新技术、生产率增长以及全球化——也放缓至令人担忧的水平，许多高收入国家的实际收入因此而增长停滞，各个发达经济体的民粹主义压力日益增加，这些变化让国家治理更为困难。而以发达国家为代表的西方面临的却是日益严重的危机和挑战：恐怖袭击频发，难民危机、经济危机、种族冲突叠加。在这种背景下，西式民主日益失灵，民粹强势崛起。以资本主义为主要支撑的西方政治制度经过了几百年的上升期和繁荣发展期之后，面临衰落的危机。

十八大以来，党中央以高度的政治自觉继续探索有中国特色的社会主义道路，取得了丰硕的成果。比较中国和其他发达国家的治理绩效可以发现，中国在健康指数（位列第15）以及和生活水平指数（位列第17）方面排名比较靠后，此外，大多数指标排名都处在中游水平；教育指数、国家调控指数、创新竞争指数在19个国家中排名均靠前（分别位列第4、第2和第4）。总体而言，中国在基础性指标上与发达国家相比，还有巨大的可提升空间，但在优化性指标上不仅没有表现出巨大的差距，甚至已经展现出自己的独特优势。

长期以来，西方在评价中国制度方面颇多偏见。这种评价往往以“民主转型”代替制度绩效作为标准，充满了西方中心主义和霸权思维。中国特色社会主义制度汲取了人类历史上一切优秀文明的成果，具有独特价值和优势。对中国制度的评价，不能沿用西方的话语体系和经验知识，而应该以海纳百川的胸怀，立足中国国情，根据中国实践、中国语境，确立自己的标准和话语体系。

附：G20国家治理各级指标详细排名（表3-1）