晚清度支部与财政机构的现代转型

在财政社会学看来，国家征什么税、怎么征税，会反过来塑造国家制度本身。

晚清时期为了避免亡国灭种的命运，率先在财政上开始改革，努力增加收入总量，而且结构上不再以田赋为主体收入，而从征收海关税开始不断增加工商税收。可要以工商税为主要财政收入的话，国家就必须出面推动工商业经济的发展；要发展工商业经济，就必须运用国家的力量来改造传统的经济和社会。由此带来的结果是，在能够承担改造任务之前，国家机器首先要实现现代化。所以，晚清时期财政转型最终推动了国家机器向现代的转型。

这样的历史过程，看起来似乎有些抽象，现在让我们来认识一个人，他的名字叫载泽。在晚清由他主持的中央财政机构度支部的改革，可以作为清末国家机器转型的具体象征。

载泽的度支部

载泽是晚清政坛上的一位重要人物，一位皇室成员。慈禧太后把自己的亲侄女嫁给他，而他的妻子有一位亲妹妹，正是光绪皇帝的皇后。

当然，载泽真正被记入史册，不是因为皇族亲戚关系，而是从著名的“五大臣出洋考察”开始的。

当时清政府的统治已经岌岌可危，但它看到在日俄战争中，君主立宪的日本战胜了君主专制的俄国，于是就在1905年派出了考察团，去了解国外的立宪政治。

这个考察团的团长，就是40岁不到的载泽。载泽考察了日本、英国、法国、比利时等国，把自己的观察思考记录下来，回国以后，就向慈禧太后和光绪皇帝上了一道密折，奏请实行预备立宪。除此之外，他还推动机构改组和法律修订，甚至还主持了宪法的草拟。由此可见，这个载泽在皇室中算是开明派，很有改革魄力与能力。他主导改革的一个重要成果，就是将户部改组为度支部。

度支部改革就是由载泽主导的，这是清末预备立宪的重要组成部分。晚清政坛上载泽的死敌、后来任民国总统的袁世凯评价说，“前清预备立宪，惟度支部最有成绩，余皆敷衍耳”。

帝制财政中的户部

自唐代起，户部就成为帝制时期中国最高财政管理机关的正式名称，它负责管理全国的疆土、户口、田亩、财赋。

清承明制，在户部方面不变的地方是，在机构设置上除了部内办公机构外，主要按十四个省分别设立清吏司作为职能机构，以主管各省财政事务，另外还设立一些直属机构承担特定的事务。而主要的变化是，想方设法保证满族人控制中央财政机构。比如说，在人员的安排上设满、汉户部尚书各一人，户部左右侍郎也安排满汉各二人，其他官吏配置方面也是如此。与明代相比，到了晚清，在西方现代国家制度的对比下，作为帝制机构的户部暴露出久已存在的问题。

首先，户部过于重视对地方财政的控制，在机构设置上只想让它们互相牵制，却忽视了专业化分工和办事能力，造成了大量的职责不明和业务重复。比如说户部的山西清吏司，除了管山西省的钱粮业务外，还要兼管各省向中央的财政奏销业务。还有，同一个业务可能由不同的机构管理，比如八旗官员的养廉银由山东清吏司兼管，在北京的官俸兵饷却由陕西清吏司兼管。

其次，在人员配备和职权分工方面，户部也没能形成现代金字塔形的有效行政结构。户部的尚书和侍郎，他们二者之间并不是上下级关系，都有向皇帝直接上奏的权力，而且满、汉大臣还并立，这就容易造成事权不分、相互扯皮的现象，行政效率自然大大降低。

最后，户部和工部、内务府这些机构之间，也有职能划分不合理的问题，后两者也有部分财政职能。这样不但削弱了户部作为最高财政部门的作用，还造成了财力分散和管理混乱。

改组内部机构

到了1906年下半年，户部改名为度支部。1907年载泽任度支部尚书之后，大力改组内部机构，让度支部向现代国家机构迈进了一大步。

载泽发动的改革，在宗旨上，是要合理化全国财政事务。在机构设置上，对部内办公机构，他只设承政、参议二厅处理办公、人事及审议事宜，将原先户部众多的部内事务性机构全部裁撤，以节约行政成本、提高行政效率。

载泽还把按省设置的十四个清吏司，改为按职能设置的十个司，分别管理田赋、税课、军饷、会计等专门事务。这样机构合理，可以进行职能分工与相互协作。在人员安排上，度支部不再设置满汉双头领导，不再区分满汉官员，尚书和侍郎明确建立上下等级关系，大大提高了行政的效率。此外，在货币设计与铸造等事项中，他使用专门的技术职员而不是过去被视为贱业的胥吏或工匠，这为吸引新学人才进入政府提供了渠道，为中央机构走向专业化、技术化创造了可能。

除此之外，载泽作为度支部尚书，还兼任税务处的督办税务大臣和盐政处的督办盐务大臣，分别负责管理海关和盐政事务。在度支部改革的时候，载泽本来打算把税务处和盐政处并入度支部，可是海关税务控制在洋人手中，盐政处主管的盐业收入大多控制在地方督抚手中，所以合并受到了强力的抵制，没能成功。度支部尚书兼任这两个职位，可以说既是对抵制力量的一种妥协，也给未来度支部收回管理权留出了空间。

清理财政

载泽在度支部还设立了一个临时直属机构“清理财政处”，专门进行财政清理工作，并要求各省设立清理财政局，由度支部派员监理。他的说法是，“清理财政，为预备立宪第一要政，各省监理官又为清理财政第一关键”。

可见，载泽把清理财政作为预备立宪、推动国家转型的自觉手段予以运用。为什么这么说呢？因为现代国家的财政是一种理性的财政，至少包含以下三个方面内容：

第一，清晰界定政府职能，以此建构政府组织结构、安排必要的政务活动，这样才可以确定各项支出数；

第二，对社会经济状况作一个全盘的调查统计，这样才可以弄清可税资源的分布与征收途径；第三，在信息充分和可计算的基础上，决定税收的征收方式与使用方向。

载泽正是这样做的。通过财政清理，他将全国的财政资源完整、统一、公开地呈现出来，以便知情与使用，向国家理性化迈出重要一步。他要求各省督抚在清理财政局的帮助下，搞清楚各自的财政资源，整顿混乱的财政状况，然后编成《财政说明书》送达度支部。由各省提交的共20卷《财政说明书》，包含了极其详尽的资料，把当时中国各省的财政情况初步呈现出来，为接下来编制全国预算奠定了基础。

事实上，在当时对整个国家进行理性化调查，不仅限于清理财政。为了预备立宪，清政府要求各省设立调查局，专职调查各省的民情、风俗、商事、民政、行政规章等事情。无论是从当时的意图还是从事后的结果看，做这些事情都是在为构建一个现代国家奠定基础。

试办预算

说到预算，我们知道，预算制度不仅涉及到政府对财政资源的总体支配和对政府工作的合理安排，而且还意味着民众可以通过代议机构来讨论预算安排、评议政府工作、监督政府官员。所以预算编制与立法机构审议，是现代国家的标准特征。

1910年，载泽主管的度支部，要求各省在清理财政的基础上，由清理财政局编制省预算，然后经督抚核准上报度支部，再由度支部汇总中央各部院的预算经费，编制全国预算草案，最后提交资政院审核。这样就形成了一个初具全国规模的、程序完整的1911年预算草案，并由具有代议机构雏形的资政院审批。在中国财政史上，这件事情具有开天辟地的地位。更令人惊讶的是，资政院对度支部提交的预算草案意见很大，极力削减支出后才予以通过。资政院修正的预算案由于支出削减过多，事实上执行不了，但在形式上却表现出立法机构对行政机构的制约，因此此次预算审批事件是现代国家制度在中国运行的一次伟大尝试。

度支部在1911年又着手编制1912年的预算，并大力改正上年预算编制中的缺点。由于清室退位，这份预算案无疾而终，但它对民国初年的财政运行有指导作用。特别地，载泽的度支部两次试办预算，培养的人才和积累的经验，为民国财政管理奠定了基础。

遗留的问题

晚清财政机构改革既然做得不错，那清王朝为什么会亡呢？

对此问题，一个简单的回答是，对晚清国家来说，包含财政改革在内的预备立宪来得过晚，历史已经不再给满清统治者机会了。此外，帝制的根本弊病在于，君主权力是一种基于天下土地产权而形成的特权，所谓“打江山者坐江山”，这样的特权不可能成为真正的公共权力。所以，帝制必须被推翻，国家制度需要在新的平台上按现代要求重建。

还要说明的是，对晚清国家转型来说，主要的变化发生在国家机器层面上，还没有深入到社会经济的层面。所以，在清末，社会经济层面现代化的程度还不够，不足以支撑国家机器的变化。此时中国人面对的历史任务是，要运用国家机器的力量改造社会经济基础，让它实现现代化，再来完成国家整体的转型。

（作者刘守刚为上海财经大学副教授，经济学博士、法学博士，研究方向为中国财政史、西方财政思想史。著有《财政中国三千年》《中国古代治国理财经典阐释》《西方财政思想史十六讲》《中国财政史十六讲》《家财帝国及其现代转型》《国家成长的财政逻辑》等，主编“财政政治学译丛”和“财政政治学文丛”两套丛书，并在得到App上开设音频课程“中华帝国财政30讲”。）