财政体制再改革③清理不当干预市场政策，避免招商引资恶性竞争

【编者按】

近日，国务院办公厅发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，提出进一步理顺省以下政府间财政关系，建立健全权责配置更为合理、收入划分更加规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制。澎湃新闻推出系列报道，看懂此次改革的内涵。

进一步推进省以下财政体制改革也回应了加快建设全国统一大市场的要求。

6月13日，国务院办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（以下简称《意见》），部署进一步推进省以下财政体制改革的任务举措。

《意见》提出，逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策。

财政部有关负责人表示，上述要求，与3月份中共中央、国务院印发《关于加快建设全国统一大市场的意见》提出的“清理废除各地区含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争的政策，全面清理歧视外资企业和外地企业、实行地方保护的各类优惠政策，防止招商引资恶性竞争行为”的要求一脉相承，是从财政体制角度提出的具体改革措施，有利于抑制地方出台不当干预市场的政策，避免产生招商引资政策恶性竞争，破坏公平有序竞争的市场环境。 

中国社会科学院财经战略研究院副院长杨志勇指出，过去确实有些地方采取财政返还、财政奖励等所谓变通方式干扰市场，但实质上都是违规的，而且破坏全国统一大市场的形成，必须纠正。

武汉大学财税与法律研究中心主任熊伟也指出，为了促进建设全国统一大市场，必须更加强调公平竞争，政府不能采用财政手段吸引投资。“这其实不是新要求，而是政策层面的进一步强调。基于税收法定原则和反对行政垄断，这些内容本身就不具有合法性。”

上海财经大学公共经济与管理学院教授吴一平表示，对于确实需要支持的可以将税收返还融入到转移支付中统一安排。各地出台了名目繁多的补贴政策，目的是为了招商引资，但此举会形成众多的“税收洼地”，不利于要素有效流动和区域经济协调发展，阻碍了全国统一大市场的建设。

在理顺省以下政府间收入关系方面，几项“逐步取消”“逐步清理”同样引人关注。

《意见》提出，除按规定上缴财政的国有资本经营收益外，逐步减少直至取消按企业隶属关系划分政府间收入的做法。

熊伟在接受澎湃新闻记者采访时表示，企业按隶属关系划分政府间收入，主要针对国有企业，哪一级政府投资的，其税收就归属于哪一级政府。在2002年企业所得税分享改革之前，中央和地方之间也曾实行过这种做法，改革之后全部实行按比例分成。“不过省以下地方的财政体制中，仍然有类似做法，不符合分税制的精神。在税收上切断企业与投资人的联系，不仅可以理顺税收逻辑，更为重要的是，有利于规范地方政府与企业的利益关系，防止其过于偏重自己投资的企业，而对上级政府投资的企业提供不平等待遇。”

杨志勇向澎湃新闻记者指出，“逐步减少直至取消按企业隶属关系划分政府间收入的做法，有利于减少行政干预和地方保护，有利于统一市场的形成。”

在规范收入分享方式层面，《意见》提出，除国家另有规定外，逐步取消对各类区域的财政收入全留或增量返还政策，确需支持的通过规范的转移支付安排。

熊伟表示，这是一种特别的财政安排，对特定地方不适用统一的财政收支划分规则，而实行特别照顾。他指出，收入全留是指，所有的财政收入全部留给该地，上级政府不参与分享；增量返还是指，对该地设定收入基数，超过基数的收入，全部返还给该地，如有些省份对少数民族地区，就可能采用此类照顾措施。“此次改革意见要求逐步取消这种做法，是为了实施更加规范的财政收支划分，让规则统一适用于全省范围，不再保留特例。当然，这并不是说，不能基于特别理由照顾特定地区。需要照顾的，可以通过规范的转移支付来安排。类似于上下级政府的收支两条线，该交的钱按规矩交；需要照顾的，走转移支付程序。”熊伟说。

杨志勇也指出，对各类区域的财政收入全留或增量返还政策，这是不太规范的体制安排，当年为了激励地方采取的一种激励做法，发挥了作用，但与分税制的改革从根本上是不适应的，因此需要改。