乡村振兴：从德清实践看“土地上人的改革”能向何处去

十九大报告中提出了“实施乡村振兴战略”,“乡村振兴”首次上升到国家战略层面。关于“乡村何以振兴”的讨论，随之也蔚然成风。

实际上，十八届三中全会以来，涉及多项试点的农村土地制度的改革已经相继启动，例如，“两权”抵押融资（两权指农村承包土地的经营权和农民住房财产权）和“三权分置”（三权指家庭承包土地的所有权、承包权、经营权）。再如，2015年初启动持续至今的“三块地”改革（农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度）等，这些都意味着，深化农村土地制度改革议题再次在全国得到了强调。于是，“乡村振兴”国家战略的提出，实为承前启后之举，标志着全面深化农村改革任务将持续推进。

基于多年从事地方性农村经济和农村发展的工作实践，在这里，我们将从浙江农村集体资产股份权能改革案例着手，探讨“乡村何以振兴”的着力点。当然，浙江案例的重心并不在于“经验呈现”，而在于帮助理解当下农村改革所面临的一些关键性问题。

一个比喻：人与地，农村改革的天平如何相权衡

享有“中国农村改革之父”美誉的杜润生先生曾表示，农民问题的本质在于土地，在于农村土地产权的厘定。承此，如果我们将农村改革事业比喻为一架用于处置“人地关系”的天平，则两端分别为“农村土地”和“农村土地上的人”。相比阐释农村土地改革的文章，对于“土地上的人的改革”如何实施，存在着较为明显的话语缺失。

于是，农村改革这架天平一直处于“不均衡状态”。在我们看来，农村土地的改革固然重要，但“农村土地上人的改革”更为根本，更值得重视，而农村集体资产股份权能改革的启动，可视作这方面的一次“破冰”之举。

一次“静悄悄的实践”：浙江农村集体资产股改试点

德清，浙北的一座小城，近年来因县域改革发展较为突出，一时备受瞩目。德清在2015年开始的“农村集体资产股份权能改革试点”（简称“农村股份权能改革”）亦可视为浙江全省层面的试点，这是因为：

其一，在2013年5月，德清已在全省率先完成村集体资产股份制改革，全县160个村集体经济组织的股份制改革达到100%，集体经济组织统一更名为村股份经济合作社。全县共核实经营性净资产2.47亿元，量化村级集体经营性净资产2.18亿元，确定股东人数30.01万人，并严格按照要求发证到户，共发放股权证书9.07万本。

其二，在2013年秋，德清县率先在全省建立起城乡统一户口登记制度，全县43万户籍人口统一登记为“浙江居民户口”，除个别两项外，城乡户口背后的福利待遇已经持平。

其三，2015年5月成为29个“积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革”全国试点县之一（参阅农经发〔2015〕7号），也是浙江省唯一试点县。按照此国家级试点要求，德清已经制定并出台的有“村股份经济合作社社员身份确认办法（试行）、村股份经济合作社选举办法（试行）、村股份经济合作社股权有偿退出办法（试行）、村股份经济合作社社员登记备案制度（试行）、德清县村股份经济合作社股权继承赠与制度（试行）、德清县村股份经济合作社股权抵（质）押担保制度（试行）”等规则。

之所以将德清“农村股份权能改革”探索称作是一次“静悄悄的实践”，这是因为，囿于各种因素，自始至终（德清已经于2017年10月向浙江省政府和农业部递交自评报告），这场实践并未曾能如“农地入市”、“坡地村镇”等土地口径改革一般吸引媒体或学界的关注。

“股权”和“身份”的界定，从静态到动态的转变

相较于在2013年已完成的村集体资产股份制改革，2015年开启的集体资产股份权能改革（德清称为深化股份权能改革）的醒目之处在于：

其一，前者股权主要是静态管理，后者为股权的静态管理与社员身份的动态管理相结合；

其二，前者社员身份也是静态的确认，未考虑股改后新增与新生人员，以及在户籍改革后更宽松迁移政策下，人员流动身份及其权益规范。资产的量化股份的确定仅是股权改革的基础，后续的社员身份的动态管理才是关键，也是对股权改革施以了制度上的创新。具体如下：

1）“股权”的静态化管理

结合自身实际，德清明确村股份合作制改革的资产量化范围是非土地资产的股份化。量化对象原则上为村级经营性资产，不包括公益性资产，且村级集体资源性资产暂不量化。耕地、林地等家庭承包的土地资源，继续按照原承包关系经营保持不变。将本村经营性资产量化到户到人，建立村股份经济合作社，实现“资产变股权，社员当股东”。

因此，股权改革是对集体资产收益分配权的改革，通过机制创新，德清基本实现了集体资产“量化到人、确权到户、权随人走”的改革目标（这种“带权离地”和“带权进城”的股份制设计，实际上一直为著名经济学者文贯中所倡导）。

此外，还明确了村级集体资产股份制改革的实质是：对村级集体资产收益分配权的固化，社员所拥有的股权是今后享有村股份经济合作社收益分配的依据，并采取“生不增、死不减、可继承”的静态管理模式。

德清农村股份权能已经得到进一步激活，有偿退出、继承、抵押和担保等股权流转事项逐步开展。现全县已有2553户的家庭成员通过规范的继承程序合法地继承了股权。当前，实施股权抵押贷款的有13户，共计110万元，几年下来，累计贷款余额350万元。2016年，全县共有32个村实行了股份分红，总额830万元，增加了农民的财产性收入。

2）“身份”的动态化管理

在实施“农村股份权能改革”过程中，“如何合理界定农村集体经济组织成员身份”是一个关键。德清采取的做法是，以股权的静态管理加上成员身份的动态管理为核心准则，去制定相应身份的确认办法。该办法在解决新增、新生人员身份认定问题的同时，也区分了村股份经济合作社社员与行政村村民之间的不同。在具体操作上：

第一，以制定《社员身份确定办法》作为这次改革创新的基石。原则上确定为社员股东（持股社员）、社员非股东（非持股社员）和非社员股东（集体经济组织外部持股人员）三种不同类型，分别进行认定，确定相应的权利和义务，并建立登记备案制度，实行信息化管理。重点在于对新增的社员非股东资格，以及社员资格丧失做好制度设计。简而言之，村股份经济合作社社员身份的界定，不再以户籍作为主要确认依据，打破了以农村户籍关系作为享有集体经济权利的传统习惯。

（1）社员股东界定：在村集体资产股份制改革时，自动全额享有股权，同时具有农村土地承包经营权及宅基地使用权共有人资格。股改时已认定为集体经济组织成员的，原则上为现村股份经济合作社社员股东。

（2）社员非股东界定：在村集体资产股份制改革基准日截止后，尚未继承或受让股份的四类人员，具有村股份经济合作社社员非股东身份资格：一是户籍在本村，父母双方或一方为本社社员的新生人员；二是不具有其他村股份经济合作社社员身份，股改后与本社社员生成新的合法婚姻关系落户的人员（实现了城镇居民，即原非农业户口，因婚姻关系落户农村的权益）；三是因本社成员依法收养落户的人员；四是政策性移民落户的人员。

（3）非社员股东界定：一是在股改时作为股权酌情享受对象的照顾群体（如之前为本村村民，后转为“蓝印户口”的人员）；二是非本社社员通过继承等方式从股权持有人手中取得股权的；

（4）在社员身份变动上：一是明确当社员具有国家公职人员身份时，社员股东变为非社员股东，社员非股东变为非社员，也就是取消其社员资格。经转让、继承、增资购股获得股份的社员非股东，其身份变为社员股东；二是已加入外籍的社员股东，其身变为非社员股东。也就是在取消社员资格的同时保留其集体经济组织收益分配权，即股权。

（5）在社员的权益规范上：一是未在原村股份经济合作社（村集体经济组织）放弃社员身份的人员，不能在新村股份经济合作社享有社员权益；二是社员股东与社员非股东都具有选举权与被选举权。明确社员非股东与社员股东同样具有土地承包经营权、宅基地使用权家庭共有人资格；三是对非社员股东明确仅享有收益分配权，一般不具有村股份经济合作社选举权与被选举权。

第二，对村股份经济合作社选举原则确定为集体所有制一人一票为基础的选举方式。不以量化的股份作为选举的依据，对社员股东、社员非股东的选举权与被选举权作相应规范，并明确村股份经济合作社选举与村党组织、村民委员会选举同步，确保农村集体经济组织姓公不姓私。

第三，通过社员权的确认并登记备案，在政策上严格区分了社员与农村居民、农民、村民的不同内涵，解决了在改革过程中不同群体的利益诉求。明确农村产权制度改革的直接受益对象是村集体经济组织成员，即村股份经济合作社社员。同时，明确股权的流动不等于社员资格的丧失与获得。

综上，概而言之，依据《全国农业现代化规划（2016—2020年）》，农村集体资产股份权能改革主要致力于实现将经营性资产折股量化到本集体经济组织成员，但改革过程中涉及到的继承、有偿退出、担保、抵押等项权利如何予以界定，已经成为现有改革面临的主要困难。

德清探索的创新之处在于对这类难题克服的尝试：以确定社员权（社员资格）为基础，以社员身份的动态管理与股权的静态管理为主线，相应确定经济权与财产权，实现社员权与股权相分离，创新并规范农村基层治理机制。

思考和论辩：农村改革的目标纲要、核心指向与前进方向

综上，在新时代，关于浙江农村集体资产股份权能改革试点引发的思考，可以涉及到三个方面，即农村改革的目标纲要、核心指向与前进方向：

1）农村改革的目标纲要在于顶层设计的完善

发展到如今“实施乡村振兴战略”阶段，农村改革应该有一个总的目标纲要，正所谓“举一纲而万目张”，其中包括，为了达到这一目标应开展哪些系列性工作（改革），以及它们之间的轻重缓急排序，而不能继续“头疼医头脚疼医脚”。而且，今后的农村改革当更多属于顶层设计层面导向性的改革，而不再是自下而上的改革。

与此同时，鉴于中国“三农”问题的复杂性，在涉农改革推进过程中，近40年来，陆续出现了一些“形似神不似”的概念或表述，不同政府部门出台涉农政策或通知时，宜谨慎把关，避免在概念内涵上出现相互龃龉的情形。比如，“农村集体资产股份权能改革”等同于“农村集体产权制度改革”吗？“农村集体产权制度改革”等同于“农村综合产权制度改革”吗？

此外，“集体所有制的有效实现形式”是否只局限于集体经济组织范畴？这是因为，在一些地方实践中，我们见到，有将中央文件确定的“集体所有制的有效实现形式”等同于“集体经济的有效实现形式”的理解和运作。

2）农村改革的核心指向在于“土地上人的改革”

在农经界，尽管农民的问题就是土地的问题这一命题具有持久性，但归根结蒂，农村改革的核心宜聚焦于“土地上的人”而非地，也即，宜聚焦于在农地产出过程中所形成的交往形式和社会关系，是农村中人和人、群体和群体、组织和组织，在物质和精神产品生产中的地位和相互利益关系的厘定。

量体裁衣、因地因时制宜对农民身份予以类型化界定，有必要成为当下和今后农村改革的一个重要着力点，也只有“人的关系”弄清楚了，“地的关系”才能弄明白。

3）农村改革的前进方向在于，尽快出台专门性集体经济组织法规

有鉴于农村集体经济组织是社会主义公有制在农村基层的具体组织形式，建议及时出台相关法律政策，对集体经济组织及其成员的权利义务进行界定，并对成员所拥有的各项财产性权利进行规范，特别是对成员的土地承包经营权及宅基地使用权的规范，还可以包括在失去相应权利时，成员可采取的行为等方面予以规范。