财政体制再改革②适度强化省级财政事权，规范收入分享方式

【编者按】

近日，国务院办公厅发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，提出进一步理顺省以下政府间财政关系，建立健全权责配置更为合理、收入划分更加规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制。澎湃新闻推出系列报道，看懂此次改革的内涵。

省以下财政体制改革中，理顺地方各级财政事权和支出责任以及政府间收入划分关系等是关键问题。

6月13日，国务院办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（以下简称《意见》），部署进一步推进省以下财政体制改革的任务举措。

《意见》提出，在中央和地方分税制的原则框架内，遵循完善政府间财政关系的基本原则，清晰界定省以下财政事权和支出责任，理顺省以下政府间收入关系，完善省以下转移支付制度，建立健全省以下财政体制调整机制，规范省以下财政管理。

清晰界定省以下财政事权和支出责任

在清晰界定省以下财政事权和支出责任方面，《意见》指出，合理划分省以下各级财政事权，明晰界定省以下各级财政支出责任。

《意见》提出，适度强化教育、科技研发、企业职工基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、粮食安全、跨市县重大基础设施规划建设、重点区域（流域）生态环境保护与治理、国土空间规划及用途管制、防范和督促化解地方政府债务风险等方面的省级财政事权。将直接面向基层、由基层政府提供更为便捷有效的社会治安、市政交通、城乡建设、农村公路、公共设施管理等基本公共服务确定为市县级财政事权。

省以下各级财政事权划分的逻辑是什么？

武汉大学财税与法律研究中心主任熊伟在接受澎湃新闻记者采访时表示，财政事权划分遵循的逻辑，一是地方性原则，二是重要性原则。凡是只在地域内产生效应、不对其他地方产生外溢效应的，通常就确定为该地的事权。如果明显具备外溢效应，且可能渗透到全省范围内，这种事权则应该由省级政府来承担。另一个原则是观察事权的重要性。一项事权，即便不具有外溢效应，如果重要性程度非常之高，也适合由上级政府来处理。在省以下财政体制中，这个上级政府就是省级政府。

熊伟指出，以往我国对省以下财政事权和支出责任的划分，并没有建立明确的规则。财政部此前《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》只是原则性要求，各地要按照建立公共财政框架的基本要求，依法界定各级政府的事权范围，进一步明确省以下各级政府的财政支出责任。2016年中央与地方财政事权和支出责任划分改革推行后，省以下的划分问题才随之凸显。“这次的改革意见，按照外溢性和重要性原则，明确了省级财政事权，实际上要求省级政府承担更多的支出责任，一方面有助于建设省内大市场，另一方面也可以减轻县市政府的财政压力。”

上海国家会计学院硕士生导师钟世虎在接受澎湃新闻记者采访时也表示，“花自己的钱办自己的事，最为经济。”理想状态下的财政事权和支出责任划分，是要保证“谁的事情谁花钱”。此次财政事权划分根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性，将受益面主要为本市县、且本市县信息传递和掌握程度更高的社会治安、市政交通、城乡建设、农村公路、公共设施管理等界定为需要由市县财政担责花钱的公共服务，而把具有战略作用和溢出作用的教育、科技研发、企业职工基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、粮食安全、跨市县重大基础设施规划建设、重点区域（流域）生态环境保护与治理、国土空间规划及用途管制、防范和督促化解地方政府债务风险等公共服务提供适度上移，强化省级财政在这些方面需要担责花钱。

中国社会科学院财经战略研究院副院长杨志勇向澎湃新闻记者指出，此次《意见》强调更具事权属性来划分财政事权。与过去相比，更加强调省级财政负总责。

上海财经大学公共经济与管理学院教授吴一平在接受澎湃新闻记者采访时表示，财政事权划分应依据基本公共服务受益范围和信息管理复杂程度等事权属性来加以确定。与过去相比，这次改革的逻辑没有显著变化，但是，进一步明确了省和市县的事权范围，将类似防范和督促化解地方政府债务风险纳入了省级财政事权，有助于建立健全规范的政府举债融资机制。

理顺省以下政府间收入关系

在理顺省以下政府间收入关系方面，《意见》指出，参照税种属性划分收入，规范收入分享方式，适度增强省级调控能力。

《意见》提出，将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为省级收入或由省级分享较高比例；将税基较为稳定、地域属性明显的税收收入作为市县级收入或由市县级分享较高比例。对金融、电力、石油、铁路、高速公路等领域税费收入，可作为省级收入，也可在相关市县间合理分配。

“税收对资源流动会产生影响，所谓税基流动性强，其实就是指可以在区域之间自由流动的资源，如投资、人力、贸易等。如果不同地方的税收待遇不一致，就会引发这些资源纯粹因为税收，选择在不同地方落地，如设立企业、签订合同、安家落户等。这会对资源高效配置产生负面影响。因此，《意见》提出，税基较为稳定、地域属性明显的税收，主要作为县市收入，如对房产、土地的课税，就不存在税源转移的问题，符合这个要求。增值税的税基是销售收入，企业所得税的税基是企业利润，个人所得税的税基是个人所得，这些属于税基流动性强的类型，纳税人会有选择的空间，适合归入省级收入或者让省级分享较高比例，防止县市之间恶性税收竞争。”熊伟表示。

钟世虎也表示，参照税基流动性、地域属性强弱等税种属性划分收入，这一方面有利于打破地方保护主义和市场分割，降低全社会交易成本，为全国统一大市场建设提供有效保障，另一方面也有利于破除地方政府间的“逐底竞争”，消除税收洼地、污染天堂等乱象，推动经济高质量发展。