财政体制再改革⑤强化开发区融资约束，财政困难县可纳入省直管

【编者按】

近日，国务院办公厅发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，提出进一步理顺省以下政府间财政关系，建立健全权责配置更为合理、收入划分更加规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制。澎湃新闻推出系列报道，看懂此次改革的内涵。

规范省以下财政管理，是进一步推进省以下财政体制改革工作的重要任务之一。

6月13日，国务院办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（以下简称《意见》）。

在规范省以下财政管理方面，《意见》提出，规范各类开发区财政管理体制、推进省直管县财政改革、做实县级“三保”保障机制、推动乡财县管工作提质增效、加强地方政府债务管理。

规范各类开发区财政管理体制

在规范各类开发区财政管理体制方面，《意见》指出，未单独设立财政管理机构的开发区（含园区，下同）等预决算按照部门预决算管理，纳入同级政府或设立该开发区地方政府的部门预决算并单独列示。单独设立财政管理机构的开发区，参照实行独立财政管理体制，预决算纳入同级政府或设立该开发区地方政府的预决算并单独列示。各地区要加强开发区政府性债务管理，保持与财政管理体制相适应，强化开发区管委会等政府派出机构举债融资约束，坚决遏制地方政府隐性债务增量，合理控制政府债务规模，切实防范债务风险。

中国社会科学院财经战略研究院副院长杨志勇向澎湃新闻记者指出，开发区不是政府，而是政府派出机构。“开发区管委会举债融资，不同程度通过平台公司进行融资，其中有属于隐性债的部分。隐性债所带来的风险需要防范，最终要做到隐性债清零。这需要一个过程，所以先遏制增量。”

武汉大学财税与法律研究中心主任熊伟在接受澎湃新闻记者采访时也表示，开发区管委会的法律地位不是很明确，在现行政府组织法中找不到相应的依据。他表示，开发区内部的机构设置也呈现出多元色彩，其中不少以企业的名义而存在，为政府隐性举债留下了空间和机会。他认为，《意见》中提出对开发区管委会的举债要强化约束，遏制隐性债务增量，应该与这个因素有很大关系。

“现在地方政府建立了大量的开发区，而很多开发区，尤其是在经济欠发达地区的开发区，很难招商引资，形成了很多空置。这让巨额的财政资金投入没有产生相应的回报。因此，大量的开发区建设最后也带来了大规模的地方政府隐性债务。这次的意见特别强调要强化开发区管委会等政府派出机构的举债约束。”上海对外经贸大学金融学院副教授、金融发展研究所副所长钟辉勇对澎湃新闻记者表示。

上海财经大学公共经济与管理学院教授吴一平在接受澎湃新闻记者采访时也表示，部分开发区利用国有投融资平台举债融资，增加了地方政府隐性债务。“规范开发区财政管理体制将有助于从根本上防范债务风险。”

推进省直管县财政改革

关于推进省直管县财政改革方面，财政部有关负责人表示，《意见》提出了突出重点、利于发展、管理有效的要求，推动地方因地制宜、分类施策，逐步调整优化省直管县财政改革实施范围和方式。

《意见》提出，对区位优势不明显、经济发展潜力有限、财政较为困难的县，可纳入省直管范围或参照直管方式管理，加强省级对县级的财力支持。对由市级管理更有利于加强区域统筹规划、增强发展活力的县，适度强化市级的财政管理职责。

杨志勇提醒，此处强调的是因地制宜，可以省直管县，也可以是市管县，“怎么做适应地方，就怎么做。”

熊伟介绍，这里所谓的省直管县，是指财政体制上的省直管县，并不是行政意义上的省直管县。“后者在全国的数量很少，但财政体制意义上的省直管县，从2009年之后，已经在全国普遍推行。例如湖北、河南、湖南的全省，都已经实行财政省直管县。财政省直管县后，县级政府直接与省级政府进行财政收支划分，转移支付也直接进行，地级市不再参与其中。不过，人事组织关系和其他方面的行政关系，仍然维持省、地级市、县的三层结构。”熊伟说。

吴一平则指出，省直管县的初衷是地方扁平化管理，提高组织内部效率。但是，省直管也会带来潜在的问题，比如，由于省与县尤其是边远县的距离较远，省对县的财政监督比较弱，资金的合规使用是一个难题。因此，下一步需要推广财政信息化监督和管理，为解决财政监督、复制推广省直管县的成功经验夯实制度基础。

推动乡财县管工作提质增效

关于乡财县管方面，《意见》提出，加强财力薄弱乡镇支出保障，防范化解乡镇财政运行风险，加大对农村公益性事业发展的支持力度。结合预算管理一体化系统建设和应用，调整优化乡镇财政职能，强化县级财政对乡镇预算编制、预算执行、国有资产管理等监督，提升乡镇财政管理效率和水平。

2002年，国务院批转财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》，明确各地要根据乡经济状况，区别对待，合理确定乡财政管理体制，妥善处理县与乡的财政分配关系，避免向乡财政转嫁支出。对经济欠发达、财政收入规模较小的乡，其财政支出可由县财政统筹安排，以保障其合理的财政支出需要。

2008年，财政部发布《关于进一步推进乡财县管工作的通知》中提出， 实行乡财县管，乡镇政府管理财政的法律主体地位不变，财政资金的所有权和使用权不变，乡镇政府享有的债权和承担的债务不变。属于乡镇事权范围内的支出，仍由乡镇按规定程序审批。县级财政部门在预算编制、账户设置、集中收付、政府采购和票据管理等方面，对乡镇财政进行管理和监督。乡镇政府在县级财政部门的指导下，编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行。

财政部有关负责人表示，2006年以来，各地积极推进乡财县管工作。目前，除了部分经济财政实力较强的乡镇外，全国大部分乡镇均已实行乡财县管。乡财县管在规范乡镇收支行为，防范和化解乡镇债务风险，维护农村基层政权和社会稳定等方面取得成效。

熊伟表示，乡镇本来是一级政府，按照预算法的要求，一级政府、一级财政、一级预算，正常情况下，乡镇应该自己管理自己的财政事务。但我国五级政府的级次太多，无法保证乡镇独立的财政收入，也无法保证乡镇足够的财力，导致乡镇一级的人员开支、公共服务面临极大的困难。熊伟指出，2001年中央推行农村税费改革之后，这个问题尤为严重，因此从2002年开始，财政部提出“乡财县管”的概念，允许不具备条件的乡镇不作为独立的一级预算单位，而是并入县级财政，成为县级政府的一个部门，由县级财政统一解决乡镇的人员工资及公共服务开支。他指出，这在1994年的《预算法》中可以找到相应的依据，该法第二条规定，“不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算。”《预算法》2014年修改后，要求乡镇预算必须经过本级人大审批，乡财县管的问题有必要重新审视，确保该安排具备充分的合法性。“目前，不少地方实行县政府代编乡镇预算，提交乡镇人大会审批，但资金管理权仍然保留在县政府。对比《预算法》的要求，其中还是存在一些需要协调的地方。”熊伟说。

加强地方政府债务管理

关于地方政府债务管理方面，《意见》提出，健全地方政府债务限额分配机制，一般债务限额应与一般公共预算收入相匹配，专项债务限额应与政府性基金预算收入及项目收益等相匹配，促进融资规模与项目收益相平衡，完善专项债券资金投向领域禁止类项目清单和违规使用专项债券处理处罚机制。

钟辉勇表示，以前地方政府债务限额的分配机制中也有强调一般债务限额和专项债务限额分别要与一般公共预算收入和政府性基金预算收入及项目收益相匹配，但同时还会结合其它因素进行综合考虑。他认为，这次提到要健全分配机制，也就是说，未来债务限额的分配中可能会把一般公共预算收入和政府性基金预算收入及项目收益的权重进一步提高，更加强调地方政府借债的偿还能力。“同时，强调要完善专项债券资金投向领域禁止类项目清单和违规使用专项债券处理处罚机制，这说明，对于专项债券资金的使用，一定需要对应有一定收益项目，如果将其用于收益太低或者根本没有收益的项目，会得到相应处罚。”钟辉勇说道。

熊伟表示，与过去的提法相比，稍微有些变化的是，按照这个要求，在地方政府内部，省政府分配债务限额时，主要考虑地方政府的财政状况和债务偿还能力，而不是考虑资金需要程度。这与中央向地方分配债务限额的精神是一致的，主要是为了控制债务风险。“这意味着，经济发展好、财政能力强的地方，举债融资的潜力更大。经济发展不好、财政能力弱的地方，能够分到的举债额度反而会更少。”