财政体制再改革①缓解基层财政压力、增强省级宏观调控能力

【编者按】

近日，国务院办公厅发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，提出进一步理顺省以下政府间财政关系，建立健全权责配置更为合理、收入划分更加规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制。澎湃新闻推出系列报道，看懂此次改革的内涵。

省以下财政体制改革将进一步深化。

6月13日，国务院办公厅发布《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（以下简称《意见》），部署进一步推进省以下财政体制改革的任务举措。此前4月19日召开的中央全面深化改革委员会第二十五次会议上，审议通过了《意见》。

“当前，随着中央与省之间的财政关系逐步理顺，加快推进省以下财政体制改革恰逢其时。其重点在于进一步规范省与市、市与县之间的财政关系，充分发挥财政制度在国家治理中的基础和重要支柱作用。”上海财经大学公共经济与管理学院教授吴一平在接受澎湃新闻记者采访时指出，进一步推进省以下政府间财政关系改革有助于省内区域间的平衡发展。

《意见》指出，省以下财政体制还存在财政事权和支出责任划分不尽合理、收入划分不够规范、有的转移支付定位不清、一些地方“三保”（保基本民生、保工资、保运转）压力较大、基本公共服务均等化程度有待提升等问题。

如何理解进一步推进省以下财政体制改革？《意见》的重要提法与过去相比，有什么变化吗？

省以下财政体制改革的背景

“当前财政体制改革的基本框架是1994年财税改革奠定的，旨在构建分税制财政管理体制，即分税制。”中国社会科学院财经战略研究院副院长杨志勇在接受澎湃新闻记者采访时指出，省以下财政体制改革属于政府间财政关系改革的内容，同时与预算改革、税制改革有着密切联系。

杨志勇进一步介绍，选择什么样的省以下财政体制，最核心的内容是如何更加有效地推进公共服务的有效提供。“省以下财政体制是财政体制的重要组成部分，又是整个财政体制的薄弱点。各地经济社会发展水平不同，省以下财政体制建设的水平也有较大差异。一般说来，经济较为发达地区的省以下财政体制建设状况总体较好，而经济基础较为薄弱地区省以下财政体制建设也相对滞后。”

武汉大学财税与法律研究中心主任熊伟在接受澎湃新闻记者采访时指出，省以下财政体制的改革并非自今日始，从1994年实施分税制以来就一直在进行。他指出，从1994年起，中央与地方之间建立分税制，统一了收支划分，但省以下财政体制，均由上一级政府自行决定，例如，省决定其与地级市的收支划分，地级市决定与县的收支划分，县决定与乡的收支划分。中央与地方之间实施统一的分税制，但地方各级政府之间的收支划分方式并不统一，五花八门，有的比照央地之间的分税制，有的仍然延续原来的包干制。

杨志勇表示，为了顺利推进中央和省之间的分税制财政管理体制改革，1994年的改革方案在尊重地方既得利益的前提下进行。20多年来，财政体制几经演变，以税收返还为主要形式的地方既得利益在整个政府财力盘子中所占的分量越来越小，中央对地方财政的转移支付越来越多，而且一般性转移支付占比越来越高，这就为省以下财政体制的进一步改革创造了更好条件。

“近几年来，受新冠疫情和经济增速下滑的影响，地方政府收入骤降，新增支出却不断增加，县市一级财政非常困难，必须尽快想办法采取措施解决问题。”熊伟表示，进一步推行省以下财政管理体制改革，建立合理的政府间利益分配机制，目的就在于以财促政，增加省级政府的调控能力，改善基层政府的财政状况，同时也借此规范地方财政行为，促进全国统一大市场的建设。

今年4月，中央中央、国务院提出要加快建设国内统一大市场，打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。杨志勇指出，一些省份省以下财政体制改革滞后，与新发展观念的全面贯彻落实、全国统一大市场的建设、基本公共服务均等化目标的实现不太适应。

上海国家会计学院硕士生导师钟世虎在接受澎湃新闻记者采访时表示，推进省以下财政体制改革有利于优化财政资源配置，缓解基层财政资金压力，也有利于强化基层公共服务保障能力，推动公共服务均等化。

熊伟介绍，2002年财政部就制定了《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》，“其内容涉及划分省以下事权与支出责任、划分省以下财政收入、建立省以下转移支付制度。此时，省以下财政仍然实行四级，即，从乡镇、县、地级市到省。”

2006年，为加强乡镇财政管理，规范乡镇收支行为，防范和化解乡镇债务风险，结合乡镇财政管理方式改革试点的经验，财政部发布关于进一步推进乡财县管工作的通知。2007年前后，江苏、江西、河北、湖南、山东等省推行财政“省直管县”改革。据财政部数据，截至2011年底，全国27个省份在1080个市县实行了省直管县财政管理方式改革，约占全国县级总数的54%。

熊伟介绍道，2016年，国务院开始推进中央与地方财政事权与支出责任划分改革，地方财政事权与支出责任的内容及结构已经有所变化。2016年“营改增”全面推行后，地方财力结构也出现较大调整，作为地方主体税种的营业税取消，增值税的地方分享比例提高到50%。“更为重要的是，自党的十八大以来，我国经济发展进入新常态模式，中央与地方之间的关系也进入新常态，总体来说是要追求统一、规范、法治、问责，这对省以下财政体制的改革形成期待。”

与过去相比，有哪些重要变化？

《意见》提出，在中央和地方分税制的原则框架内，遵循完善政府间财政关系的基本原则，清晰界定省以下财政事权和支出责任，理顺省以下政府间收入关系，完善省以下转移支付制度，建立健全省以下财政体制调整机制，规范省以下财政管理。

熊伟指出，这五个方面是政府间财政关系的主要内容，中央与地方如此，省以下财政体制也是如此。

他表示，与过去相比，现有的内容有以下特点：第一，更加强调对财政事权与支出责任的划分。央地之间的划分改革，不仅奠定了地方改革的基础，也为其提供了改革模版。第二，仍然尊重地方的自主权，各省自己决定如何划分财政收支，但中央提出了明确的导向，并不主张地方太多的自行其是。第三，规范化要求明显增强。无论是收支划分，还是转移支付，都在试图建立明确规则，强调标准和程序。例如，不允许地方收入全留，坚持收支两条线，取消与税收挂钩的财政奖励或返还，等等。第四，在解决基层财政困难方面，提出了事权上移的新思路，增加省级政府的事权和支出责任，相应降低了基层财政开支的压力。

“以上内容的提出，与当前所面临的政治经济社会背景是一致的。财政是国家治理的基础。各地照此实施后，对缓解基层财政压力、增加省级宏观调控能力、遏制地方之间的恶性竞争、打通资源流动的堵点，应该都会大有助益。”熊伟表示。

钟世虎指出，财政事权和支出责任划分改革一直都是财税体制改革中“最难啃的骨头”，本次推进省以下财政体制改革的亮点之一就是清晰界定省以下财政事权和支出责任，它有利于让省以下各级政府明白自己该做什么事和该花什么钱，能够激励各级政府更好地履职尽责和分工协作。

杨志勇也指出，此次《意见》更加明确具体怎么做，更有助于省以下财政体制自身的可持续性，更加注意尊重财政体制安排的规律，更加注意激励相容机制的建立，更加有助于推动全国统一大市场的形成，更加有助于新发展理念的贯彻和落实，更加有助于财政在国家治理体系和治理能力现代化中作用的发挥。他同时指出，“省以下财政体制改革与行政管理体制改革密切相关。财政的省直管县改革之所以在推行中，遇到不少挑战，就是因为财政体制不可能摆脱行政管理体制的影响。省以下财政体制改革涉及的问题很多很复杂，与全面深化改革有着密切联系。省以下财政体制改革越快，财政信息化进程越快，问题越来越复杂，改革方案推行对地方治理能力提出更高要求，而这需要更高素质的人才匹配。地方治理人才总体缺乏，在一定程度上影响了好的财政体制的推行，或让设计中的财政体制容易走样。这是省以下财政体制改革需要注意的问题，显然这不是财政体制改革可以解决的问题，基层人才短板问题更需要统筹解决。”