联合国气候大会开幕，美国“退群”后中国应把握气候外交先机

2017年11月份，又到了一年一度举办全球应对气候变化的季节了。今年，美国宣布退出《巴黎协定》后的首次联合国气候大会将于６日在联合国气候变化应对框架公约组织的所在地德国波恩开幕。今年的气候变化大会有几个特殊之处。

其一是在国内，本次气候变化大会举办前不久，中国刚刚召开了中国共产党第19届全国代表大会，在习近平总书记所做的十九大报告中，对于未来中国30年的发展工作做了重要的规划，其中改善生态环境、实现美丽中国是未来30年的重要任务之一，并明确提出中国要“引导应对气候变化国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。”

其二，在国际上，应对气候变化的最大变化是在6月1日，美国总统特朗普宣布美国退出气候变化巴黎协定，并在10月12日继而宣布废除美国的《清洁电力法案》，这意味着，作为全球第二大的温室气体排放国，美国将在奥巴马政府之后实行本国利益优先的“环境保守主义”政策。而据笔者所知，目前尚无美国将参加此次波恩气候大会的明确消息。

中美两国的“双向而行”无疑将对全球应对气候变化的进程和格局产生不可低估的影响。特别是在中国迈入“新时代”的大背景下，中国接下来究竟将如何参与全球气候变化应对进程，以及中国将如何开展气候外交与国际合作，将成为值得讨论与探索的重要课题。

中国气候变化应对政策的定位

第一，气候变化应对是生态文明体制改革进程的重要一环。

气候外交的核心问题在于，中国在气候变化应对上采取怎样的政策。在国家发改委近期颁布的《中国应对气候变化的政策与行动（2017年度报告）》中，明确提出“中国政府高度重视应对气候变化，进入‘十三五’以来，低碳发展与适应气候变化工作将进一步加强”，这是中国政府在气候变化应对上的重要判断和定位。也就是说，中国社会经济将继续沿着绿色低碳发展的方向演进。

之所以做出这样的判断与定位，其最大的出发点在于，中长期里，中国实现下一阶段发展目标的重要挑战在于“人民美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾”。其中，改善生态环境质量是解决这一矛盾的重要表现，作为生态环境质量的重要一环，气温及气象环境变化也是我们所面临的重要挑战之一，也是我们的核心利益问题之一。事实上，受目前全球气候变化发展趋势影响，已经给我们的生产与生活造成了巨大的损害，譬如每年各地频发的各种洪涝灾害就是典型的例子。

为此，应对气候变化实则是整个中国推进生态文明体制改革框架的一个重要应用领域，只要我们仍继续稳步推进生态文明建设，就不会在气候变化应对的步伐上有所停滞。

国内低碳发展需要有益的“国际环境”

第二，国内的气候变化应对是对外开展气候外交的重要基础。

中国开展气候外交的表现是在全球气候变化大会上提出中国政府的主张，并与国际社会一道共同解决矛盾，推进应对进程。

纵观历次全球气候变化大会，中国气候外交官都在这一过程中发挥了非常积极的作用。但本质上，决定中国在气候外交上每次决策的根本仍在于国内的气候变化应对政策。

就目前而言，“加强低碳发展与适应气候变化工作”显然是整个工作的主基调，具体体现为政府、市场和社会各方力量共同参与下的“减缓、适应、制度、规划和能力建设”等过程，各种政策工具频频出台。

总体上，从中国的实际需要出发，应对气候变化和低碳发展已经正在进入从“起步”向“加速”的转换期，中国国内的气候变化应对进程可谓是“渐入佳境”。在此背景下，我们显然需要在气候变化应对上有一个相对积极的国际氛围，也就是充分动员一切可以发动的力量参与到气候变化应对进程中，尽最大可能地消除一切不利因素，降低气候变化应对的“冲突”程度。

就此而言，判断气候外交有效性的一个重要依据便是，究竟能否为国内的气候变化应对和低碳发展创造一个相对有益的“国际环境”。这也正是我们要在国际气候变化应对中扮演“参与者、贡献者和引领者”的背后用意所在。

如何掌握全球气候变化应对的先机

第三，气候外交中的国际政治经济学问题。

除了要考虑国内的气候变化应对需要，气候外交还有必要考虑和研究全球应对气候变化中的政治经济学问题。主要体现在，从全球范围来看，应对气候变化问题并非仅仅是一个国内事务，而且还是一项重要的国际事务，是全球200来个国家与地区政府集体选择、形成共识的一个行动结果。

受此特征影响，全球气候变化应对往往无法与一国/地区内部的气候变化应对需要完全吻合，最终实现的进程仅是各方利益诉求折中后的一个结果。这意味着，要想掌握全球气候变化应对的先机，就必须对其背后的关键政治经济问题展开深入的研究。

其一，气候谈判的博弈机制。在目前的全球气候变化应对过程中，总体上遵循的是在联合国的基本框架下，各国参与谈判，并进行博弈，这样的制度安排决定了“自下而上”是其中的一个最基本原则。也就是每个国家提出并执行各自的方案，做出各自的贡献。表面上看，“碎片化”成为自愿应对的必然结果，但事实上，基于历史和现实的需要，各国事实上还是在“抱团行事”，诉求相近的国家形成集团相互博弈，而一旦被孤立，则将在谈判和博弈过程中处于“劣势”。

其二，“自下而上”应对气候变化制度的背后仍然是“利益机制”在发挥作用。各国都希望气候变化应对进程能最大程度上体现本国的意志，包括维护与气候变化有关的各种直接和间接利益。这意味着，如果把气候变化问题作为一个重要的国际政治经济利益问题，那么，这个利益问题其实也是服从政治经济整体发展的需要。以美国为例，气候变化应对政策之所以会发生变化，正是与其利益地位的变化不无相关，同时，也与特朗普政府将美国非核心利益之一的气候利益问题作为国际政治经济博弈筹码的意图有很大的关联。

其三，重视全球化背景下气候变化应对进程中的非政府力量。相比于历史，当前气候变化应对的一个最大变化在于非政府力量的快速崛起，非政府力量主要包括市场与社会两个方面，这两个方面都在全球化和技术快速进步的东风下积极参与各国的气候变化与低碳发展进程，同时也积极主动地介入全球的应对进程，通过各种个体实践的力量影响国际应对气候变化的“生态”，非政府力量的存在意味着气候变化应对可能会形成与官方外交相得益彰的“二轨外交”体系。

总之，面对一年一度的全球气候变化大会，一国气候外交方略有必要秉承国家气候利益的诉求和需要，同时也要把握国际政治经济发展趋势和先机，积极探索出适应“新时代”发展需要的应对气候变化国际合作之路。

（作者系复旦大学环境经济研究中心副主任）