清代赈灾行动前的勘赈

中华大地千百年来经历了无数次灾难，旱灾、涝灾、蝗灾、瘟疫、地震、海啸，什么样的灾难都有。关于救灾、赈灾的相关记录，也留存下不少。但是总体而言，这些有关灾难的记录都比较粗疏，其中原因不难理解。发生灾难的地方，生活困顿，人员四处流散，统计极为困难，很难有人站在相对宏观的高度对灾难本身和救灾、赈灾的过程加以梳理总结。

乾隆年间，直隶总督方观承对乾隆八年（1743）直隶地区抗旱赈灾的全过程详细记录，又参考了乾隆皇帝在前后几年中与灾难相关的谕旨，僚臣对此次赈灾的记录和奏折，地方抗旱救灾的具体措施等，分门别类，辑录成一本小书，名为《赈纪》。

《赈纪》是中国灾荒史上非常重要的一本书，国内外很多学者都已对这本书进行过研究。它不仅完整地保留了两百多年前一场区域性大旱灾的过程，也生动地揭示出勘灾、赈灾的困难所在，在今天也具有非常重要的意义。

1743-1744年，河北持续少雨，影响农业，逐渐引发了旱灾。政府后续对各州县的各家各户进行勘灾，陆续评定了29个受灾州县，其中重灾州县有河间、阜城等16个，偏灾州县有肃宁、宁津等13个，重灾州县受灾土地面积要超过七成。后续赈灾过程中，对29个受灾州县总共赈济了66万户家庭，共202万口人。这里的赈济人口不光有各类贫民，还有流民，还包括旗户等。在赈灾中，29个受灾州县总共收到赈银八十七万五千余两，赈粮一百零九万六千余石。

救灾的第一步的工作是了解灾情，又叫“核赈”。核赈可以分为两个方面，一方面是勘田亩，就是对田地进行实地考察，勘查农田的受灾成分，最终综合一个州县的农田受灾比例，对该州县进行重灾、偏灾、不成灾的官方界定；另一方面是核户口，要对各家各户实际人口进行重新登记。清代缺乏即时的人口信息统计，过去的资料早已过时，现在根据实际受灾情况登记户口，根据实际人数施赈，杜绝遗滥。结合核赈的两方面，政府才能最终判定此次赈灾每户可得赈济钱粮的具体数目。

但是，在核赈的过程中出现了大量问题。比如灾民对于受灾土地都有多报的倾向，而调查官员难以一一巡查。尤其根据规定，“五分灾”与“六分灾”是一个决定性门槛，五分灾不赈，六分灾必赈，所以乡民都要把五分灾的土地报成六分灾。

而且，乡民们也有自己的顾虑。一时勘定的田亩受灾程度，并不能体现灾情的动态变化。旱灾由于缺乏降水积累而成，大家并不知道接下来会何时降雨。如果进一步持续干旱，仍不下雨，那么几个月内，一亩地就会由五分灾变成七分灾甚至十分灾。而勘灾官员不可能时时前来勘定，一次性判断为六分灾那就是六分灾。所以，乡民强烈希望勘灾官员把灾难程度往上调整。

在这个环节上，地方政府表现出了一定的弹性。地方政府对五分灾的村子进行抽赈，就是随机抽取一些加以赈济，表示安抚。因为这些村子虽然被定位不予赈灾，但实际情况可能与六分灾的村子相差无几，抽取一些加以赈济，也能平息民间的议论。

后来，乾隆皇帝对核赈工作给予了更明确的指示。对待五六分的灾情，宁可报重，不可报轻。因为五分误报六分者，可以在核户也就是核查时适当进行调整，减少赈济或者不予赈济；可如果是六分误报为五分，那么就不会进行核户，也就没有补救的机会了。

此外，乾隆皇帝也充分意识到了其中存在的信息不对称问题。皇帝指示，地方官员不要拘泥于核赈官员的报文。在灾册没有抵达户部之前，所有信息都还可以更改。只要灾民有强烈诉求，地方官可根据诉求复查田亩灾情。如若诉求属实，地方官员可以自行更改受灾成分再予以上报，上级官员将综合核赈官员与地方官员的报文加以判定。

这还只是“勘田亩”，而在“核户口”的过程中，就暴露出更多的问题。上级派来的核户口人手一般总是不足，而且政府委派专员对灾区户口情况不甚了解，开展工作较为困难。这个时候，委派专员就不得不假手于本地胥役。问题在于，本地胥役的品性素质良莠不齐，往往德行不高，就会乘机舞弊，肆意操纵，不仅捏造数据，更是会中饱私囊。

从上往下看，委派专员办赈调查时可能缺乏责任心，或遗或滥；而本地胥役可能与乡民串通，捏造户口，争取获得更多赈济。而本地乡民也未必都是良善之人，有一些不应赈的居民，试图冒充求赈，或者煽动居民阻挠委派专员或本地胥役入户，使得上峰无法获知准确的户口状况，从而影响赈灾决策。

还有一类特殊人群，就是读书的生员，俗称秀才。政府体恤生员，会额外给他们赈济，标准与普通百姓不一样。但生员往往会多报家庭人口，甚至有些生员尝试混入民册，也就是在生员赈济之外，再多拿一份普通百姓的赈济。所有这些行为，也都为赈济带来了麻烦。

在乾隆八年这场赈灾中，核赈官员的委派和监督机制逐渐形成规范。少部分官员是由督抚直接委派，称为“厅印”。厅印官数量有限，州县官根据实际需要，向知府申请委派相应“协办官”，称作“佐杂”。厅印与佐杂需要分头核户，赈票上盖好本州县印章，并加上委员号记，由此可以知道谁经手负责审核。道府等上级官员还需要不时巡历，抽查赈票。通过这样的相互监督，可以有效减少舞弊情况的发生。在初始核赈时，委派官员利用不少本地胥役入户调查。但发现舞弊情况后，就规定本地胥役只能誊写灾册，入户事宜必须由核赈官员自行完成。核赈官员的业绩目标也变得明确起来，那就是“不遗不滥”。退一步，如果实在难以调查清楚，那么目标也应该调整为宁滥不遗。

面对灾民的舞弊，上峰也制定了相应的惩罚措施。一旦发现虚报，除了不准给赈外，还要将乡保游街示众。而在惩罚措施出台以前所查的户口，难保没有作弊。于是就派委员分赴各处，告示灾民，欢迎自首，也欢迎相互举报揭发。据实自首者无罪，若仍旧藏匿不自首，此后一经查出，必定严惩。

对于生员的虚报作弊，也设计了相应办法。勘灾委员先要广泛拜访负责府学、县学事务的教员，从他们口中探知生员中陷于贫困的实际生员人数，据实报赈，然后再去实际探访。同时他们也告诫生员及教官师长，对于舞弊的生员轻则惩戒，重则除名，革除生员资格，而徇私包庇的教官师长也将一并记过。同时各府州官员必须对生员进行监督教育，使其自行知道畏忌。

在勘灾过程中，另一个技术性难题就是人口流动。受灾严重地区，人们生活困难，往往不得已背井离乡，成为流民。从乾隆皇帝的视角看，流动灾民又势必对其他地区乃至京城构成不稳定的诱因，越是流动越麻烦，将灾民固定在本乡本土是一个很重要的政策目标。

所以皇帝指示，地方官员要亲自参与核赈，亲自下乡。当灾民看到州县官员，感知到赈济有望，就不会轻易地背井离乡。同时灾民看到地方官员，也能明白上峰的体恤，更有助于他们配合政府的安排，提高赈灾的效率。

核赈要持续很长时间，所以核赈的次序很重要，必须以灾重地区为先。全省先查受灾最严重的州县，全州县又必须先核查受灾最重的村庄。受灾最严重地区人民很有可能根本支撑不到政府施赈，要么饿毙，要么成为流民。所以政策上允许州县官员在查赈时先行赈济，先化解人民的生存危机，在后续施赈时再予以调整。

而且在核赈过程中，核赈的一些技术标准逐渐确定。比如官员要挨户清查，分清极贫次贫，点明男女大小口数，都要载于赈册。此外还要在每一户门墙上标明户名口数，便于百姓相互监督。对于极贫户，还有老病孤寡无所依者，也需要在赈册中详细标注，便于后续优先赈济。

即便如此，有一些灾民在核赈时已无法忍受，扶老带幼，携眷外出，只剩空房。此时，核赈官员在与乡邻确认后需在赈册上另外登记，作为“外字号”。同时也需要在门墙上写清楚“外”字。等到日后，外出灾民闻赈归来，他们可凭“外字号”的记录获取补赈。

所有这些核赈举措，都是经历了多次博弈、多次试验，精心固定下来的。经过办赈人员持续几个月勘灾，河北各州县的灾情基本厘清。当时的直隶总督高斌将其上报皇帝，乾隆皇帝根据报告内容对各州县作出应或不应赈的指示，这就成为下一阶段散赈的行动指导。

（作者梁捷为上海财经大学经济学院教师）