城市论坛｜发展住房租赁市场背景下的上海思路

2017年9月28日，澎湃新闻·城市论坛第一期在上海优在集举行，此次城市论坛的主题为《发展住房租赁市场背景下的上海思路》，来自政府部门、研究机构、高校及企业的专家学者各抒己见，共同探讨了在城市存量发展的背景下，上海将如何发展住房租赁市场。并从政府管理与市场参与的视角，讨论了住房租赁市场的不同参与主体各自面临哪些机遇和挑战。

去年5月起，国务院提出了一系列发展住房租赁市场的政策措施，明确了发展住房租赁市场的定位，即房子是用来住的，不是用来炒的，要把加快培育发展住房租赁市场，建立租购并举的住房体系，作为促进房地产市场平稳健康发展的一项长效机制和重要制度。

上海市房管局房地产市场监管处副处长刘纪来介绍道，上海从去年开始，对本市住房租赁市场做了广泛和深入的调研。根据数据测算，上海2400多万常住人口中，约有40%的人口通过租房居住。目前，上海住房租赁市场的供应体系还不够完善，主要体现在：一是公租房供不应求。上海的公租房不设户籍和收入线，从2010年起，本市共建设筹措15万套公租房，10万多套已投入使用，入住近20万人。但公租房实物房源筹措困难，中心城区房源供不应求的矛盾日益突出。二是适合中低收入人群租住的蓝领公寓短缺。三是适合青年职工租住的、规范的市场化出租房源不足。与此同时，住房租赁相关的法律法规体系还不健全，对于保障租赁当事人的合法权益，还缺少足够的法规支撑。

针对上述问题，本着知行合一的原则，上海市出台了《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的实施意见》。健全住房租赁制度，加大租赁权益保护力度。坚持以企业为主体和市场化运作，加快推进供给侧结构性改革，大幅增加租赁住房建设供应，满足多层次的住房租赁需求。到2020年，基本形成多主体参与、多品种供应、规范化管理的住房租赁市场体系。

该实施建议包含五部分的具体措施：一是充分保障租赁当事人合法权益。二是加快建立住房租赁平台。三是加大租赁住房供应。四是大力培育租赁市场供应主体。五是加强住房租赁监管。

租购同权需厘清

之前，“租购同权”曾引发大量的讨论，上海市房地产科学研究院副院长严荣认为，租购同权是一个伪问题。因为住房和公共服务之间没有直接的关系。国际经验已经表明，把过多的公共服务赋予住房，就无法制定住房政策。只有把住房归住房，公共服务归公共服务，各就各位，住房市场才能更健康的发展。所以，不能把公共服务再加到租赁这个脆弱的体系中。

那么，上海将如何保障租赁当事人的合法权益呢？刘纪来指出，充分保障租赁当事人合法权益将通过落实公共服务政策、依法保护承租人稳定居住权、落实税收优惠、提高住房公积金使用效率、完善引进人才租房补贴政策、提升租赁住房生活配套功能等多种措施实现。

上海财经大学人文学院经济社会学系讲师孙哲认为，就租户权而言，要厘清现有法律法规中关于租户权的赋予与执行，如优先购房权、买卖不破租赁等最基本的法律保障。但一般人都不了解“买卖不破租赁”，以为房东要卖房子了，租客就必须要搬出来。

孙哲进一步指出，租户权的落地还可以依靠“租房担保人”这一制度设计。租户不稳定很大程度上是因为没有第三方担保人的机制。其实上海公租房的实践中，就发挥了工作单位的担保功能。除了工作单位，社会团体同样可以为租户进行担保。“租房担保人”既能保证租赁关系的稳定性，又能够在租赁纠纷时形成缓冲带。

社会如何参与

对于上海近期出台的住房租赁的相关政策，严荣提出了一些预防性的建议。他认为，当前发展住房租赁市场的过程中，只有政府和市场，没有社会的参与。随着政府的参与，原本存在的大量的小业主出租的住房极有可能受到冲击。如果小业主无法指望用房租缓解贷款压力，可能就不愿维护房屋和邻里关系了。社会很有可能就从租赁住房市场中消失了。那么，社会要如何参与呢？

严荣举出了美国由政府参与、私人主导的供给端低收入家庭住房建设的税收抵免计划（The Low-Income Housing Tax Credit，LIHTC），用免税额度吸引社会资本投资建设低收入住房，美国有80%的低收入租赁房是通过这个体系运作的。但这个体系的运作需要两个前提，一个是要有较健全的个人所得税系统，还有一个是要有较成熟的资本市场。

同济大学建筑与城市规划学院副教授刘刚也提出了适合上海的社会参与机会。 他认为，石库门是一个好机会。在上海城市更新的过程中，如何在保护中心城区文化遗产和上海城市特色的同时，不与民众的生活空间（石库门里弄）产生对立。刘刚提出了一种新路径，就是把旧改保护和混合产权的住房发展结合起来。

他指出，石库门具有优越的区位，如果把石库门里弄的保护与租赁住房发展相结合，会解决上海的很多城市问题。比如，可以解决一些职住不平衡的问题，也能提高中心城空间使用的效率，又符合上海的人才政策引导，是体现上海水平的好机会。

万科上海区域副总经理、万科集团总规划师付志强曾在日本生活多年，参与过日本租赁住宅——公团的项目建设，2007年回国到万科工作。付志强认为，万科同时经营持有型房地产和销售型房地产，这是房地产企业在经营上的平衡方式。而社会也一样，也要有销售型住宅和租赁型住宅的平衡。

付志强指出，日本从1960年代起发展住宅公团，共建造了76万套租赁住宅，成为日本租赁市场的重要基石。日本的住宅公团拿了国家的低息贷款，属于非营利机构，就不能去市场上竞争。他认为，中国最难解决的住房租赁市场是夹心层，而解决夹心层的住房问题，需要一些社会性和公益性的机构来操作，比如类似日本公团的非营利或少营利机构，通过政策上的优惠，为社会做贡献。

住房租赁企业面临的困境

上海市出台的《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的实施意见》提出了大力培育租赁市场供应主体。刘纪来指出，根据数据测算，上海的机构化住房租赁企业经营的代理经租房源大概在30万套（间）的规模，主要包括分散式公寓和集中式公寓两类。

集中式公寓发展中遇到的主要问题是，缺乏建设标准和消防安全审验的标准。分散式公寓，也就是代理经租，也有两个痛点：一是二房东的恶意竞争，由于二房东不缴税，经营灵活且盈利高，正规企业很难与之竞争；二是没有清晰的业态分类，以前很难按照规定享受税收优惠，同时在办理租赁合同登记备案等方面也会遇到一些障碍。

魔方生活服务集团公关关系部总监舒兰兰介绍了魔方发展面临的困难。首先是物业来源的困境，魔方的物业渠道主要以长期租赁为主，租期为10-20年，租下来后按使用功能进行改造装修，分割成小户型后在市场上出租。魔方的物业属性有商业、工业和办公，但以商业为主，因为商业有居住用途的经营类型，如酒店。在没有相关审批和相应法规标准的条件下，按酒店标准去申报是租赁企业解决经营问题的一个方法。

魔方面临的另一个困难是消防法规的缺失，在消防安全标准方面，住宅和经营场所是完全不同的标准。长租公寓应该按照什么标准呢？舒兰兰认为，长租公寓介于住宅和酒店之间，它的定位和标准还需要进一步的探讨和明确。就目前的政策而言，从营业执照办理到消防申报，都只能朝酒店和宾旅馆业的方向去操作。对此，刘纪来指出，按照国家相关部委的规定，此次实施意见对于长租公寓的经营类别作了明确，住房租赁企业申请工商登记时，经营范围统一规范为住房租赁经营。

虽然有了明确的经营类别，但租赁企业仍然关心土地用途变更的问题，上海出台的《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的实施意见》中提到，允许商业办公在符合规划要求的条件下改建为租赁住房。那么，改建后土地用途是否要变更？ 舒兰兰认为，如果转变用途为租赁住房，也仅允许作为租赁，而不用于其他用途或销售，在这点上产权方业主依然需要专业租赁运营机构。

孙哲认为，上海的公租房模式是非常有远见的，一开始就成立租赁公司，用市场化办福利是独特的上海模式。既然上海的公租房管理公司已经承担了一些代理经租的功能，未来能否与市场的“代理经租”公司的培育相结合，打通市场和保障之间的壁垒？

集中式的租赁住房对生活有何影响

目前，可以明确的是，机构化和规模化的住房租赁企业将得到大力扶持。那么未来的住房租赁体系的建设还需要注意哪些问题呢？

付志强认为，租赁住房市场的发展要从立法开始。欧洲、美国、日本的租赁住房市场制度各有各的特色，比较适合中国的方式，可能是欧洲和日本的结合。

付志强指出，一定要设立单独的机构，突破现有的国土局、规划局、消防局等部门的限制，制定新的规范。他举了日本城市更新再生法的案例，日本很多城市更新的项目因为这个法才能做下来，否则很难通过既有的法规。这个法的重要特点就是提案制，即提出一个方案，在方案中陈述具体如何操作，能给城市多少贡献，希望得到怎样的回报。只要专门委员会通过，就可以实施。付志强认为，租赁也一样，需要独立的机构和独立的规则。

孙哲认为，上海可以借鉴其他“全球城市”对租户文化尊重与保护，使开放有活力的租户文化成为上海打造卓越全球城市的加分项。此外，也可以将“老上海租房文化”传统与“创客文化”相结合，调动上海的租房青年融入上海创新进取的时代过程。

如果租赁市场发展起来了，会对未来的城市规划带来什么影响？如果未来出现大规模的集中式租赁住房，会对社区和承租者的生活产生什么影响呢？

严荣认为，一方面，租赁会成为一种生活方式，吸引很多年轻人，提供丰富的社交活动和公共服务；另一方面，租赁可能需要更多的短期的配套需求，需要考虑如何既满足承租方的生活需求，但又要避免资源的浪费。

如果在不久的将来，租房成为更多人便利的选择，那么，对承租户个人生活方式会有怎样的影响呢？若时间久了，是否会影响人们对婚姻的选择，由于租房生活的便利，人们更愿意单身。严荣指出，目前的研究样本太少，时间也太短，还需要再做一些实证的研究和分析。

不可否认，随着住房租赁时代的来临，城市的面貌将发生新的变化。而这些变化的最终结果将取决于政府、市场和社会的共同协作。

（活动录音整理：孔娜娜）