政府与大学关系变革：瑞典芬兰比利时建设世界一流大学的经验

世界上很多国家都希望通过自己的努力，能够拥有像哈佛这样的世界一流大学，可以被称作是建设世界一流大学的“追赶型”国家，中国也不例外。然而，经过十余年的建设，我国世界一流大学的建设仍在圆梦之中。这不仅是因为大学内部管理体制存在着诸如师资力量薄弱、留学生数量低、资源配置效率低下等问题，更重要的是由于我国大学长期受到旧体制的影响和束缚，缺乏完善的大学治理制度和治理体系。“双一流”战略的实施为我国大学提供了新的机遇，同时也对政府与学校之间新型关系的确立提出了新的要求。如何借鉴发达国家的先进经验推动大学治理的改革一直是我国高等教育管理过程中始终关注、但又难以解决的问题，更是“双一流”建设的瓶颈之一。

根据目前国际公认度较高的三个大学排行榜，即英国“《泰晤士高等教育》世界大学排名”（THE）、“QS 世界大学排名”（QS）与“世界大学学术排名”（ARWU）2010至2016年前100名大学的排名结果，像芬兰赫尔辛基大学（University of Helsinki）、瑞典乌普萨拉大学（Uppsala University）、比利的荷兰语天主教鲁汶大学（KU Leuven，以下简称“鲁汶大学”）这样一些大学，几年前的排名并不理想，但目前都进入三大排行榜前100名，成为“世界一流大学”。这些大学的成功崛起不仅与大学自身的努力有关，更重要的是这些大学所在国家近年来纷纷通过一系列的制度改革重构政府与大学的关系，从而为这些大学成为世界一流创造了有利的外部环境，这三个国家堪称建设世界一流大学的“追赶型”国家之样本。

鉴于此，本文拟采用比较分析法，横向比较芬兰、瑞典、比利时三国政府重构与大学关系的模式；基于欧洲大学协会的调查数据，分析三国大学在政府与大学关系重构后的自治状况；再通过文献分析，研究三国政府在重构政府与大学关系后如何保持对大学的宏观管控。

通过凝练三个“追赶型”国家建设世界一流大学经验，祈望本文为我国“双一流”建设与大学治理改革提供借鉴。

一、政府重构与大学的关系方式

欧洲是现代大学的发源地，但从大学排名上看，欧洲大学的整体实力与美国还存在一定的差距。有研究表明，大学缺乏办学自主权以及缺乏大学间教师和学生的流动性和竞争，是导致欧洲大学落后于美国的重要成因。特别是对公立大学而言，作为大学的出资人和管理者，政府对大学的影响和干预极大，因此，欧洲大陆国家公立大学所享有的自主权相当有限。

近年来，在知识经济、全球化、博洛尼亚进程（Bologna Process）等因素的影响下，为改变这种制度上的障碍，欧洲大陆国家无不走管理创新之路，纷纷致力于重构政府与大学的关系和放权的改革尝试，期望通过赋予大学更多办学自主权提升本国大学的活力与实力。其中，芬兰、瑞典及比利时政府开始尝试借鉴治理理论在企业改革方面的有益经验，并将其运用到大学外部治理关系的变革当中。比较而言，芬兰、瑞典及比利时三国政府寻求重构政府与大学关系的方式有以下几种。（博洛尼亚进程，是29个欧洲国家于1999年在意大利北部城市博洛尼亚提出的欧洲高等教育改革计划，目标是整合欧盟的高教资源，打通教育体制。——编注）

首先，通过推动高等教育改革重构政府与大学的关系。

芬兰政府在20世纪90年代以前对大学采取的是集权控制管理模式，大学是政府管辖下的一种行政组织，因此大学所享有的自主权极其有限。随着大学地位日益显著，芬兰政府开始寻求通过改革促进权力的中心从政府向院校下移，从而提高大学的办学活力。

2009年《大学法：558/2009》（University Act 558/2009）颁布和实施后，国家集权主义对大学事无巨细的束缚得以彻底改变，芬兰大学的办学性质发生了巨大变化，大学从政府公务体系中脱离出来，转变成为独立的法人实体机构（Independent Legal Entities），并与政府在法律上建立了相对平等的权力关系。这实际上也使大学摆脱了政府的直接控制，让大学逐渐成为面向社会自主办学的独立实体。该法案的内容主要包括以下几方面：

第一，所有芬兰大学必须脱离政府公务体系转变成为独立法人机构，大学将不再是政府资助的公共机构；第二，高校建筑的所有权和管理权随之发生改变，政府将放弃原先对高校建筑100%的所有权，使大学拥有大部分建筑的所有权和管理权；第三，大学内部治理机制也将产生变化，比如，法案规定，负责财务预算、学校发展等事务的最高行政机构——校董事会中半数的成员（包括董事会主席）必须是大学外部的利益相关者。

虽然2009年的高等教育改革并未引发芬兰大学内部治理模式的根本性变化（校董事会领导制仍然是芬兰大学内部治理的主要模式），但通过改革让更多大学外部利益相关者参与到大学的管理中，实际上平衡了内、外部治理组织在一些核心权力上的分配，充分发挥了校董事会在人事管理、财务管理、规则制定、制度建设等方面的领导、协调作用。

其次，通过培育中介组织缓冲政府与大学的矛盾。

瑞典政府也曾通过改革理顺政府与大学的权能关系，特别是自1993年的“自由质量改革运动”（Freedom of Quality Reform）之后，瑞典政府开始逐渐减少对大学的直接干预与控制。然而，与芬兰不同的是，瑞典政府在重构政府与大学关系的过程中积极通过设立、合并、改组等方式培育具有行政行为或准行政行为的中介组织，以缓冲政府和大学权能关系间的矛盾。这既使大学办学自主权得到了有效落实，同时也巩固了政府对大学的宏观管控。

在现行的瑞典高等教育行政管理体系中（详见图1），虽然管理高校教育与科研的责任和权力仍主要集中在瑞典教育、研究和文化部（Ministry of Education，Research and Culture）以及产业部两个部门，但瑞典高等教育委员会（Swedish Council for Higher Education）、研究委员会（Research Council）和研究政策委员会（Research Policy Council）等隶属于政府和教育部的中介组织通过行使对大学的监督、管理职能，客观上分担了政府管理大学的相关责任，并通过咨询和报告取代了教育行政管理部门以直接针对大学事务及管理发布行政命令的方式对大学实施的间接干预。例如，瑞典高等教育署（Swedish National Agencyfor Higher Education）曾作为政府部门的核心机构主要负责对高校教育与科研工作进行质量评估，监督并负责国外高等教育学历的评估和认证，同时该机构的工作也包括向高校和政府部门提供基于质量评估结果的咨询与建议。（2013年以后，瑞典高等教育署被划分为瑞典高等教育管理局[Swedish Higher Education Authority]和瑞典研究委员会[Swedish Research Council]两个独立的政府机构。——作者原注）

资料来源：Turcan，R. V.，Bugaian，L.，& Gulieva，V.. Benchmark Analysis of Institutional University Autonomy Higher Education Sectors in Denmark，Lithuania，Romania，Scotland and Sweden［R］.Demark：Aalborg Universities，2015：79.

第三，通过完善法律体系固化政府与大学的关系。

官僚程式化问题曾是制约比利时高等学校效率和活力的重要因素，为了解决这一体制性问题，比利时联邦政府开始借鉴美国大学治理模式中的有益经验，逐渐增加大学的办学自主权，包括增加经费使用的灵活性并在有关法律条款上取消对学校的一些限制。

事实上，当比利时成为联邦制国家之后，联邦政府的权力开始不断下放到地方，行政大区政府开始成为高等教育发展的直接责任承担者和首要责任人，联邦政府的功能则主要体现在全国范围内教育资源的调控、教育政策的制定及教育战略的部署。为了重构政府与大学的关系，各行政大区积极完善法律体系,使大学获得办学自主权的同时，也使政府对大学的宏观控制得到有效加强，因此，这种变革方式实现了政府对大学的管理由过程管理向方向控制和结果管理转变。

例如，在弗拉芒（Flemish）地区，区政府通过健全法律体系对政府和学校“做什么”、“怎么做”、“谁来做、谁负责”进行了具体规定。1991年弗拉芒政府颁布的一项新法令，对大学课程的长度、课程分隔的周期及缩短课程周期的资格等进行了规定，而课程内容完全可以由大学自主决定。这不仅意味着政府有权利用法律赋予的权力对大学进行宏观调控，使大学在课程设置方面按照政府和社会发展的要求进行，同时也意味着政府根据法律规定来划定出干预大学管理的边界，在一定程度上能够给予大学办学自主权。（比利时从1989年以后成为由语区[法语语区、荷语语区、德语语区]和行政大区[弗拉芒大区、瓦隆大区和布鲁塞尔首都大区]组成的联邦制国家。由于比利时的世界一流大学鲁汶大学属于弗拉芒区，因此本研究主要针对弗拉芒政府进行讨论。——作者原注）

二、政府与大学关系重构后的大学自治

为更好地监控和分析欧洲大学自治的发展状况，欧洲大学协会（European University Association，简称EUA）以29个欧洲国家高校自治的调研数据为基础，制定了欧洲大学自治II—EUA计分卡（University Autonomy II-EUA score card）。

EUA记分卡将“组织自治”（Organization Autonomy）、“财务自治”（Financial Autonomy）、“人事自治”（Staffing Autonomy）和“学术自治”（Academic Autonomy）作为评价大学自治程度的四个主要的评价维度。其中，“组织自治”维度用于评价一所大学自主进行内部治理的能力，包括自主遴选行政领导、自主设置决策机构、自主确立法人实体地位和自主设置内部学术结构；“财务自治”维度主要评价大学拥有自行决定预算与资源分配权力的多少；“人事自治”维度主要评价大学在教职人员招聘、薪酬设置、员工解雇和人员晋升方面所拥有的自主程度；“学术自治”维度则评价大学在处理如招生、学术内容设置、教育治理保障、学位课程的设置、教学语言的选择等学术问题时所拥有的自主程度。

比较芬兰、瑞典及比利时（弗拉芒区）三国大学的自治情况（详见表1）可以发现，芬兰大学的自治程度很高，大学几乎不受政府力量的控制，而瑞典和比利时政府则为维持高校的正常运转而对大学办学自主活动进行不同程度的干预，因而在一定程度上影响了大学的自治得分情况。

资料来源：EUA. University Autonomy In Europe［EB/OL］.［2017-01-25］.http://www.university-autonomy.eu/.

具体而言，在“组织自治”维度中，芬兰和比利时大学的自治程度很高，瑞典大学则明显受到政府力量的控制和限制。事实上，瑞典政府也像其他发达国家一样采取完善立法的方式来划定政府控制与大学自治的边界，并且依靠法律的基础地位对大学的办学自主活动进行影响和干预。而且瑞典现行法律对政府的有关权力进行了较为清楚的界定，这不仅保证了国家意志有效地渗透到高校的办学活动之中，同时也增强了大学自主权的落实。例如在行政领导的选举方面，《瑞典高等教育条例》第7节规定，政府对校理事会主席及其成员有最终任命权，提议人选必须先由一个三方代表（政府代表、高等教育机构所在地的行政长官、高等教育机构学生代表）组成的提名委员会提交，三方代表必须在提交合适人选前完成任命，并且任期不得超过3年；而大学的校长则由校理事会提议，但最后需要通过政府进行核准和委任。

在“财务自治”维度，三国大学基本上可以灵活自主地支配和使用政府的经费拨款，也允许自主进行多元融资，但芬兰与瑞典大学在学费的收取方面具有较大的限制，这可能与各国所实施的免费或低学费的高等教育政策有关。然而，近年来各国政府均已针对学费问题进行了政策上的调整，允许大学通过收取或增加学费的方式拓展经费来源。例如，比利时政府开始允许高等教育机构自行决定是否需要提高接受高级硕士课程学习的非欧盟学生学费的额度以支付用于吸引专家的费用，而由于政府财政性拨款的急剧减少使大学面临着严峻的财政困境（预计削减超过50亿欧元的高等教育经费支出），芬兰大学也预计从2017年开始对非欧盟国家接受英语授课的本科、硕士新生收取学费。

值得一提的是，瑞典、芬兰及比利时三国大学经费的主要来源是政府的财政性拨款，因此政府有权力也有责任对大学的财务进行管理，但这很容易降低大学的资金使用效率从而影响大学的正常发展。针对这一问题，三国政府都已采用基于绩效的、竞争性的拨款方式向大学划拨经费。以芬兰为例，芬兰政府采取分类拨款补贴（Block Grants）的方式向大学划拨核心资助（Core Funding），而其中75%的经费数额依据大学上一年度在教学和科研方面的绩效表现（教学占55%，科研占45%）划拨，大学的绩效表现主要包括教学绩效指标及科研绩效指标，教学绩效指标包括教学和科研人员实际人数、教育部与大学之间协议确定的博士学位总数、博士学位实际获得人数等，科研绩效指标包括实际获得国家竞争性经费数、科学出版物数、研究的国际化程度等。这种基于绩效的拨款方式在鼓励大学竞争、加强问责、提高质量等方面发挥着重要作用。

在“人事自治”维度中，芬兰与瑞典大学基本上可以不受政府干预自主设定人事政策，并对学术、行政人员的招聘、晋升及任免过程进行自我管理，而比利时大学是在“薪酬设定”和“人员任免”两个环节上受到外部力量的干预。这是因为在比利时大学的教师系统中，包括学术人员和行政人员在内的员工均被纳入国家公务员系统，大学的员工需要依法履行公职并由国家负担工资，因此比利时大学不能自主决定员工的任免与薪酬的设定。值得注意的是，芬兰和瑞典大学人事管理的自主权力总体很高。

在“学术自治”维度，芬兰大学的自治程度最高，而瑞典与比利时大学在招生、课程设置和质量保障机制的选择三个方面明显受到政府力量的控制。

首先，在招生方面，比利时大学践行的是自由准入制，大学和政府不会对学校的招生人数进行限制，而瑞典大学虽然被允许自主设定招生人数，但大学入学具有一些像语言和学历方面的要求，这些入学要求基本上由隶属于政府的瑞典高等教育委员会（Swedish Council for Higher Education）统一制定。

其次，在课程设置方面，比利时相关法律规定，大学不能自主进行新课程的开设，而是必须经由一个独立的教育认证机构进行评估，只有通过认证的课程和课程信息才会被公开记录在案以便于学生咨询。

最后，在教育质量保障机制方面，瑞典和比利时大学均被强制要求在政府的教育质量保障制度下进行教育质量的评估活动，并需要向政府和教育主管部门报告评估的结果和所存在的问题，教育主管部门会针对存在的问题提出相应的指导意见。例如，比利时法律规定，高校必须提交包括机构整体教育和研究活动的年度回顾、基础设施投资情况、学生的社会服务情况及国际化进展等内容在内的年度报告和年度决算，由比利时国会进行审议，报告审议的结果会交由外部质量保障机构针对报告中所存在的问题提出整改意见。

三、政府强化对大学的间接控制

随着政府力量的妥协，虽然各国大学的办学自主权得到了较大提升，但各国政府基于公共利益和政府自身利益的实现，并没有对大学采取放任自流的态度，反而刺激了政府开始积极探寻如何在扩展大学自治权力的同时加强对大学的间接控制。比较而言，芬兰、瑞典及比利时三国政府加强对大学控制的方式有以下几种。

首先，中央教育行政机构以合同形式管理大学事务。

芬兰政府在2009年的改革后改变了直接控制和干预的管理方式，但仍然加强了对大学的间接干预。从现行的芬兰高等教育行政管理体系（详见图2）来看，教育和文化部是所有芬兰高等教育机构的直属行政管理组织和主管机构，大学和高等教育机构均直接受教育和文化部的管理和监督。教育和文化部参与大学治理的方式主要是制定政策、法令、方针和计划，以加强对大学的规范和指导，而大学按照政策、法令、方针和计划的内容组织具体的教育、教学及研究活动，教育和文化部及其他政府部门在具体执行过程中不会对大学具体的管理性事务进行干预，因此芬兰教育和文化部与大学关系并不体现为直接的控制关系。

除了教育和文化部负责统筹管理大学的事务外，教育和文化部所属的其他政府机构，如芬兰高等教育评估委员会（Finish Higher Education Evaluation Council）、国家教育委员会（National Board of Education）与国际流动中心（Center For International Mobility）也通过协助教育和文化部对大学实施间接的控制。例如，芬兰高等教育评估委员会主要负责向教育和文化部及高等教育机构提供与教育质量评估有关的咨询服务，同时也协调、组织和开展国内、国际范围内的高等教育质量评估活动。由于教育评估委员会不能参与具体的评估环节和影响任何关于评估的工作，芬兰高等教育评估委员会在具体的评估过程中会通过委任一个外部评估工作团队去开展整个评估活动，当所有评估工作全部完成时，高等教育评估委员会负责对评估工作团队的报告进行再评估并最终向教育和文化部提交包括改进意见在内的正式报告。

为了强化对大学的间接干预，芬兰教育和文化部以建立基于绩效协议的行政合同关系为基础对大学进行宏观管控。《芬兰大学法》规定，教育和文化部必须每三年与大学签署包括大学预期达到的目标、即将开展的国家项目以及所需的经费等内容在内的“绩效协议”（Performance Agreement），并且对目标的实现和资源的利用情况进行年度评估，绩效协议的内容则完全由大学自行评估决定。尽管政府设置“绩效协议”的初衷不是为了分配经费，而是作为一种战略规划的重要手段（如通过协议规定本科生毕业人数），但是由于芬兰政府采取的是基于大学绩效的拨款制度，大学的产出是“绩效协议”中的一项重要内容，因此“绩效协议”在一定程度上与大学所获经费的多寡也有直接的联系。

基于这种“绩效协议”的行政合同关系不仅推动政府大学间权力的双向互动关系的建立，同时也为平等协商的“政府—大学”关系的形成开拓了重要的途径，其原因有以下三点：首先，芬兰政府与大学的“绩效协议”完全建立在双方一致认可的基础之上，如果大学与政府在某项协议内容上无法达成一致，则协议无法产生，因此，“绩效协议”的设置从本质上为芬兰大学实现自治、自我管理的目标提供了保障。其次，“绩效协议”在赋予大学自治权力的同时也约束了大学的行为方式，使大学能够在政府的监督之下更多地注重自身的责任并提高大学的管理能力，特别是通过协议中与大学经费直接挂钩的内容使大学更加关注绩效情况，而不是盲目地追求数量。最后，“绩效协议”的设置改变了政府由上而下行政命令式的行政方式，使政府更加关注大学的办学质量，在充分发挥政府和职能部门在大学管理中的协调功能的同时，也在一定程度上提升了政府的行政管理效能，为芬兰大学的发展创造了积极有利的外部环境。

其次，建立协商互动的“政府与大学”良性关系。

瑞典政府在改变了大规模介入大学发展的同时，通过建立政府与大学间协商与合作的新型治理关系强化对大学的宏观控制。

一个典型的例子是，瑞典政府通过“监管函”（Regulatory Letters）的方式对大学进行管控。“监管函”主要以政令的形式向高校发布，内容通常是高校需要在下一年中完成的目标，同时也要求高校在年度报告中向政府反馈这些目标是否得以实现。有别于传统的行政指令，“监管函”所传达的指令不是强制执行的，而是一种带有指示性质的建设要求。例如，2011年，为了进一步提升高等教育机构中女性教授的比例，瑞典政府通过“监管函”的形式向34所高等教育机构发布指令，要求这些机构在2012至2015年间完成既定目标并保证女性教授的比例至少达到36%以上，但是“监管函”的内容并不涉及对未达目标高等教育机构的惩罚措施，因此，“监管函”应当看作是一种政府的监管机制。

政府与大学的双向互动还体现在大学的经费拨款方面。在1993年高等教育改革之后，瑞典政府开始采取基于大学实际绩效的财政预算拨款制度。新拨款制度摈弃了之前按照计划和预测制定拨款预算的方式，规定大学拨款预算总体根据“全日制学生年度总人数”和“大学年度实际产出情况”（如毕业人数、开设课程数和科研论文数）两个关键因素制定。

瑞典大学财政预算的制定和分配大致包含以下几个环节：首先是由高等教育机构在每年3月提交包含详细预算情况的年度报告，之后在4月到6月期间召开包括瑞典教育、研究和文化部与高等教育机构相关负责人在内的工作会议对预算报告进行商讨，并在8月由教育、研究和文化部向政府提交最终的预算报告；在完成相关评估工作后由政府向瑞典国会提交最终的预算草案并在12月时由瑞典国会正式通过并交由教育、研究和文化部进行拨款的分配。

这种基于双向互动的治理关系不但使得瑞典政府财政决策的适用性与可操作性得到了保障，同时也与瑞典大学建立了完整的信息反馈渠道，从而保障了大学的发展质量。

第三，强化对大学教育质量的有效评估。

2003年，比利时鲁汶大学教授杰夫·范霍文（Jef C. Verhoeven）在研究弗拉芒区政府和大学关系时曾指出，“佛兰德（弗拉芒）区政府试图改变某些院校的政策，给予院校发展自身兴趣的自由，同时通过明确表明它所期望鼓励的发展方向来促使院校更加具有企业精神和活力，这说明政府在提升大学自治权力时作出了一些让步，但并没有完全撤退。”

事实上，弗拉芒区政府一方面通过完善相关政策减少对大学的直接干预以推动大学办学自主权的提升，另一方面则通过强化对大学教育质量的有效评估这一方式对大学进行间接的控制和干预。这不仅源于国家权力下放到地方之后地方政府管理大学的理念与方式发生变化使政府对大学的管理方式做出相应的主动调整，同时也源于政府作为高等教育的经费提供者不会坐视大学耗费大量的资源而不过问其内部的管理情况。

弗拉芒区政府强化对大学教育质量的有效评估的重要方式是通过法律、法规对政府干预的边界进行划定，使政府对大学的管理行为更合乎法律的规定与法定的程序。例如，弗拉芒区政府在1991年6月颁布的政府法令中曾规定：“每所大学必须提供内、外部的质量保证活动，这意味着大学必须持续监控教育及研究活动的质量，必须形成一个正规的评估系统对教育质量进行定期评估（至少每8年开展一次），必须在院校的政策中考虑评估的结果并通过年度报告向弗拉芒政府汇报进展。”

由于法律并没有规定政府具体的干预措施，因此，为进一步强化政府的作用，弗拉芒区政府在1999年重新完善了法律内容，法案规定：“政府负责监视和控制大学的质量评估系统并负责审查大学的质量保障体系；政府有权任命一个委员会对大学开设的课程（一门或几门）的教学活动进行比较性研究，并对大学是否会根据评估结果完善校内政策进行监控。”

值得注意的是，弗拉芒政府在法律中规定具体的干预措施时，也赋予了大学一定程度的权力，以积极避免政府干预对大学发展造成的阻碍。例如，弗拉芒大学学院委员会（The Flemish Council of University Colleges）就是根据法律授权建立的非政府性的大学外部质量保障机构，目前主要负责大学教育和研究质量的外部评估、大学关系协调及政府咨询等事宜。

在开展评估工作时，弗拉芒区政府规定，被评估大学可以自行提名包含教育专家、学科内的专家及学生组成的评估团队，并由弗拉芒大学学院委员会向大学提供专家的名录，但最终评审小组的成员名单由隶属于政府的认证委员会（Recognition Commission）确认。此外，当评估完成时，大学会收到评估报告的初稿并且允许对可能发生的错误进行及时的纠正，而评估小组会酌情考虑在正式报告完成时删去大学已更改的错误。

四、结语

总体来看，在过去很长一段时间里，芬兰、瑞典及比利时三国政府与大学的关系表现为政府控制与大学自治间的矛盾和斗争，政府在与大学的关系中往往占据着绝对的主动权，而大学在追求独立自由发展的过程中曾受到政府的控制与制约。

但是，近年来各国政府通过高等教育改革、培育中介组织、完善法律体系等方式弱化政府对大学的直接控制与干预，并扩展了大学的办学自主权，因此，在政府控制和大学自治间形成了一个新的合理平衡态，这也为赫尔辛基大学、乌普萨拉大学及鲁汶大学成为世界一流大学创造了有利的外部环境。虽然政府力量趋于妥协，但政府基于公共利益和政府自身利益的实现并没有对大学采取放任自流的态度，反而通过中央教育行政机构以合同形式管理大学事务，建立协商互动的“政府与大学”良性关系，以及强化对大学教育质量的有效评估等方式，对大学进行间接的干预。

（本文原刊于《外国教育研究》2017年第9期，原题：“政府与大学关系变革：芬兰、瑞典及比利时三国建设世界一流大学的经验”。略去参考文献，正文略加重新编辑并由作者审定。经授权刊用。