税费改革后，农村地区为何仍存在土地撂荒现象

近年来，农村土地制度一直进行着密集的改革。我国人多地少，人地资源关系紧张，保障粮食安全的压力大，改革农村土地制度的根本目的是提高土地利用效率。

一

税费改革之前，农村一度出现土地撂荒问题，与农民负担太重有关。上世纪九十年代后期，市场经济扩大增加了城市二三产业的就业机会，另一方面，沉重的税费收取已经超过了正常的地租水平，造成农民的自我剥削。在此背景下，如湖北等一些地区的农民开始逃离农业生产，将土地退还给集体。随着退地的农民越来越多，土地无人耕种，税费任务面临无人承担的局面。乡村基层组织出台政策卡着不准农民退地，国务院也发文要求解决农村土地撂荒问题。

税费取消之后，国家出台补贴政策，激励农民从事农业生产。种地不仅国家不收钱，而且还能获得补贴，目前直接到户的种地综合补贴达到100元/左右，同时，国家还通过土地整治、水利建设等项目投入来改善农业生产基础条件，并且扶持农业社会化服务体系建设。随着基础条件改善、农业生产技术改进和农业社会化服务体系逐步健全，农民从事农业生产的方便程度提高，农业生产已经变得相对不辛苦。农民种地的积极性提高，税费改革之前由于负担太重所引发的撂荒问题基本解决。

在旧问题被解决的同时，又产生新类型的土地低效利用问题。农业劳动力老龄化发展趋势，是当下政策界和学者最关心的“三农”问题之一。对此，国家推行农业经营体系创新来解决“谁来种田”问题。前不久，中国社会科学院政治学研究所的房宁教授，调查走访我国华北地区农村，观察到各地存在突出的老人种田现象。2001年加入WTO之后，我国工业化和城镇化速度加快，农村劳动力外流速度也加快，城镇二三产业工资水平一路上升，劳动力接受市场配置，农村劳动力自然而然地转移到比较收益更高的领域。随着收入的提高，农民的生活标准也大幅提高。最近十多年间，农民的衣食住行用等都发生了巨大的变化。以通行工具为例，中西部农村地区在十五年前还以自行车为主，十年前摩托车开始普及，五年前小轿车开始下乡，如今每到春节期间，农村堵车比城市还严重，家用轿车在农村正在流行中。

按照湖北地区的农村生活标准，一个普通家庭每年正常支出需要2—3万元以上，这是日常支出类的，还不包括建房、娶媳妇、疾病、上学等重大支出。湖北的标准在中西部地区算是略高的，北方农民在吃饭、穿衣和人情方面支出低一些，浙江农村等沿海农村则要高一些。以湖北为例，一般农村的人均土地1—2亩，只有极少数村庄的人均土地超过4亩，也就是说，一个四口之家的土地不超过10亩。按照两季1000—1500元（不计算劳动力成本）的种植纯收益计算，普通家庭的农业年收入不超过1.5万元，这不足以维持的农民家庭的正常日常开支。因此，绝大部分家庭都会选择外出打工，少数缺乏劳动力或是因其他原因不能打工的家庭，就会成为村庄中的贫困户。

在城乡自由就业的市场结构下，中西部农村形成典型的“半耕半工”家庭结构。通常是老年人或是妇女在家务农，青壮年劳动力外出务工。务农可以照顾家庭，务工则提供正常家庭生活的必要收入。农业在家庭收入构成中的比例下降，但是务农收入在补充家庭收入中却是必不可少的。与过去相比，随着农民生活水平提高以及劳动力价格在市场中显化，留在农村务农的老人和妇女也开始在投入劳动时“算经济账”，他们会想一想种田值不值。年轻人认为，在工地做小工一天也至少可以挣到100元，农业生产的工值太低，所以年轻人都不愿意从事农业生产。留在家庭的老年人和妇女，则会在劳动报酬和农业劳动投入辛苦程度之间形成一个选择新均衡。农民不会像以往那样不辞辛苦的劳动，他们也懂得了享受，比如耕田、收割等重体力劳动环节选择购买社会化服务完成，天热或是下雨天宁可闲在家里而不会下地劳动。现在农民的选择是，耕种那些条件便利、适合机械化、水源条件好的良田，对于那些交通不便、不适合机械化和水源条件不好的田则会抛荒。另外，由于种植两季比种一季的纯收益高不了多少，因此，农民普遍选择种一季，季节性抛荒也降低了土地利用率。

二

农业从家庭主业变成家庭副业，这凸显了我国“人均一亩三分地”情况下的农业“规模不经济”。也就是说，家庭的土地规模越小，越不值得投入主要劳动力，也越不值得精心经营。因为，在小规模土地上无论如何改进生产效率，在改善家庭生活方面所取得的边际效应都很小。越是土地规模越小，农民越是将农业当做副业，农业经营越是陷入“半死不活”的状态。南方丘陵山区地带，地形不好，耕作条件差，再加上水田种植过程复杂，所以，南方丘陵地区的土地抛荒比平原地区严重。华北平原地区，耕作条件好，旱作物种植简单，机械化程度高，北方平原地区很少出现土地撂荒现象。

土地利用率低并非土地绝对产值低，也并非农业绝对无收益。在不计入劳动成本的情况下，农民种植一亩水稻一年收益可达到800元以上。安徽、江苏等地的土地流转费已经达到800元以上，如果纯收益不到800元，大户是不会去流转的。问题在于，对于农户而言，小规模农业生产的比较收益太低。如果一户种植规模达到50亩以上，夫妻两口子精耕细作，一年收益则可达到5万元以上，接近外出务工的收入水平。

相对于10亩，种植50亩就实现了规模经济。另外，种植50亩一般要求土地连片，土地细碎化程度越高，农业生产的成本越高。土地规模和生产条件是制约农业经营的两个重要因素。

大部分青壮年劳动力流出之后，农村还留下一小部分中年人，他们因各种原因不能外出，这部分长期从事农业生产的人，是农业能手。这部分人依赖土地，也需要土地。在政府推动大规模土地流转之前，这批人捡种村庄熟人、亲戚邻居的土地，口头协议，流转费很低或是不要流转费。这些捡种土地的农民成为农村“中坚”群体，解决了土地利用，也维护的村庄社会稳定。

工商资本流转土地，计算的是企业利润，刨除生产成本和雇工成本，企业种地不赚钱。而从农民的角度看，种地和打工是一样的，都是“挣辛苦钱”。农民种地并非不赚钱。当前农民种地有两个限制条件，一是规模太小而不合算，二是土地细碎和基础设施条件不好。土地上可以产生出价值，土地低效利用的问题出在土地资源配置上。

三

国家政策要求2018年前完成土地承包经营权确权，农村土地逐步确权到户，锁定土地权利分散局面。早期的土地承包采取了地块远近肥瘦搭配方式，造成土地高度插花。1998年以来第二轮土地承包经营政策不断巩固和强化承包户的权利，于此同步的是，过去十多年农村劳动力流出造成人地分离程度增加。地块高度插花、地权高度分散，既造成农业经营“规模不经济”，也增加农业公共品供给成本和农业生产难度，两方面因素叠加，造成了当前与取消农业税费之前不同的土地低效利用问题。

自实施家庭联产承包责任制以来，农户拥有的土地权利不断被强化，农村土地承包实施“生不增、死不减”，土地承包期限从第一轮15年不变延长为第二轮30年不变，十七届三中全会又提出土地承包关系“长久不变”。依照产权经济理论，产权越稳定，对私人投资的的激励程度越高。建立长期而稳定的承包关系，巩固农民手中权利的起点是，激励农民投入农业生产，防止频繁土地调整引发的短视行为，如，农民缺乏在土地上长期投资的积极性，诱发农民对土地掠夺式利用等。最近一段时间，我们到国有农场调查，农场没有采用“生不增、死不减”政策，而是向职工租赁土地，期限较短。我们调查发现，并不存在所谓的土地掠夺式利用问题。目前，与土地相关的长期投资，如水利、机耕道、土地平整等，基本是由国家承担，与土地承包期限无关。反而是农村土地确权之后，会出现国家项目无法落地问题，因为大部分基础设施建设都可能涉及占用土地，项目设施遭遇土地承包经营权被锁定的障碍。另外一些农业长期投资，比如农户购置收割机，与土地不相关，不受土地承包关系影响。与土地相关的长期私人投资，主要是绿肥。传统的一些研究，很多是用绿肥使用情况来检验土地调整对投资的影响。实际上，在目前土地承包经营权已经确权的情况下，农民依然很少使用绿肥，原因是使用绿肥的人工成本太高。国有农场的土地承包经营关系没有农村稳定，但是国有农场的土地利用率更高，农场不仅不存在土地抛荒现象，而且土地产出率高。当前，国有农场的粮食单产高于全国三分之一以上。

国有农场执行五年期限的土地租赁合同，就可以满足农户的农业经营需求，土地承包期限并非越长越好。农业生产具有外部性，包括水利供给、病虫防止、作物布局等生产环节，不是一家一户能够完成的。私人农户在土地上的排他性权利越强，农业生产的外部性越强，农户合作成本越高。当前土地承包经营权已经变成用益物权，农户具备对抗集体干预的绝对权利，我国宪法规定的以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制无法落实，集体统筹不能发挥作用，一家一户单打独斗的经营方式受到生产外部性的严重影响。国有农场的土地利用率高，与农场提供便利的公共服务有关。农场的土地租赁不产生绝对权利，农场能够发挥统筹生产的功能。

土地承包经营权理应是一个相对概念。我国农村承包地主要用于粮食作物和蔬菜种植，少部分用于发展果树。果树经营需要较长的土地权利，而较短的土地承包期限就能够满足粮食作物和蔬菜种植需求。国家政策将土地承包关系从30年不变延长为“长久不变”，已经脱离了农业生产的初衷。通过土地登记确权颁证，土地承包经营权已经变成农民手中的“财产权”。土地从农业生产资料，变成农民进城落户后依然受保护的财产物。农村土地制度从最初的配置土地资源的经营制度，变成分割集体公有生产资料的变相私有化制度。当前农村土地的低效利用问题，反映土地生产性与土地财产性的矛盾。

四

土地不仅具备生产功能，而且具有财产价值。不同土地制度的差异在于，土地不同属性的实现方式存在差异。早期的土地承包经营权制度，将土地使用权从集体剥离，向农户私人配置，通过经营方式改变，提高了农业生产效率。另一方面，集体通过收取土地承包费获得集体提留，然后用于集体内部公共支出，保持土地的公共财产属性。第二轮土地承包之后，国家强化农户的权利并禁止集体收取土地承包费，土地的财产性从所有权向承包经营权转移，土地的私人财产性凸显。土地承包经营权具有了财产性，不种地的农民可以获得土地流转费，“占有”土地就可获得收益。与此同期，农民脱离农业的速度和规模加快，相当一部分农民占有土地权利而不从事农业生产。在此背景下，国家土地政策从之前的稳定承包关系向鼓励土地流转调整，试图改变人地分离造成的土地低效利用问题。

大约自2008年开始，农村土地流转速度加快，中央提出创业农业经营体系的政策目标，各地地方政府积极推动土地流转，出台政策补贴农业大户和引导工商资本下乡，政府主导建立农村产权交易所等。目前，全国土地流转面积占承包土地总面积的三分之一以上。

从家庭联产承包责任制之初一直现在，我国农村土地制度似乎绕了一个圈。先以土地承包的方式将土地配置给千家万户，随后以提高农业经营效率为目标，不断强化农户手中的权利，第二轮土地承包以后，土地承包经营权不断固化，却遭遇农民开始脱离农业生产的尴尬局面。土地权利固化遭遇城镇化的意外，拥有土地权利的农民大规模进城，于是，就推动土地流转并向新型经营主体配置土地资源。问题是，土地具有了财产价值，农民是不会轻易退出土地权利的。国家提出土地“三权分置”改革，试图将土地的生产性从千家万户手中剥离、再集中。之前在提高经营效率目标下所进行的稳定承包关系的努力，似乎做了无用功。

我国土地政策应当保持的基本理念是耕者有其田，就是说，由生产者占有土地权利，非生产者退出土地权利。早期实施土地承包经营制度，促进土地要素与农户的结合，同时保障集体收取土地租金的权利，土地的生产性与财产性同时实现。目前的问题就在于，土地的财产性损害了土地的生产性。对于进城农民和其他脱离农业生产的农民来说，土地承包经营权保护他们“占有”土地的权利，土地财产化的本质是不生产者占有土地权利，而大量的土地资源被不生产者占有，必然会损害到土地利用效率。

国家推行土地流转政策，提出农村土地“三权分置”，试点土地承包经营权退出政策等，都是要解决土地财产性对土地生产性的损害。问题在于，土地权利已经配置到千家万户，尝试在千家万户保留土地的财产权利的基础上剥离土地生产性，再进行土地要素配置，这必然是交易成本很高的事情。譬如土地流转，一两个钉子户就可能造成规模经营失败。日本与我国台湾地区在二战之后进行过土地平权运动，之后随着工业化和城市化推进也出现土地低效利用问题。为了重新配置地权，日本和我国台湾当局耗费大量人力物力，历史经验表明，个体化的土地占有格局是农业现代化的最大障碍。最近几十年以来的土地承包经营制度改革，一直是在虚化集体所有权。离开集体土地所有制，我国农村似乎在重蹈日本和我国台湾地区的小土地占有制度的教训。

五

站在农民的角度，农业经营并非绝对无收益，而是收益相对低。当前的土地低效利用问题，与土地制度有关。地权分散造成农业经营“规模不经济”，土地插花细碎造成农业公共品供给难题，农户个体权利过大造成集体无法解决“一家一户办不好和不好办”的公共事务。土地低效利用反映的是生产力与生产关系的矛盾，是土地制度与城镇化的不适应，是地权配置与人口流动的冲突。土地制度需要改革，更重要的是，需要调整土地制度改革的基本思路。

当前农村土地低效利用问题土地表现是土地抛荒和土地季节性抛荒。土地全年抛荒在丘陵山区相对严重，平原地区以季节性抛荒为主。这与山区和平原的生产条件不同有关。还有一种地区性的差异是，一般农村与城市郊区农村的在土地利用效率上的差异。

近年来，我们多次调查武汉的农业经营问题。如果是有心人，下次乘坐高铁途径武汉时会发现，一旦进入武汉郊区范围，到处都存在着土地抛荒现象。与周边一般农村地区相比，武汉城市郊区的农村的土地抛荒更加严重。前几年，媒体曾屡屡曝光武汉市周边土地撂荒现象，武汉市政府压力很大，下面的一些区县政府拿出财政资金补贴农户，凡是解决土地撂荒可以获得大约200元/亩的补贴。最近，我们又到武汉市下面的一个区调查，发现土地撂荒问题依然严重，很多土地要么是种树，要么是长草。工商资本流转土地之后，要么是套取政府补贴之后向小农户转包，要么是荒废、半荒废。

按理说，越靠近城市的土地价值越高。在不改变土地用途的情况下，城市郊区土地可用于生产蔬菜水果，向城市提供生鲜产品，生鲜产品比大田粮食作物的经济价值更高。武汉市的情况则反映，城市郊区的土地利用效率更低。

城市郊区的土地利用率更低，这并不奇怪。原因是，与一般中西部农村相比，城郊地区存在更多的就业机会。不仅年轻人很容易在附近工业园区找到工作，而且六七十岁的中老年人也很容易找到类似保安、清洁员、绿化工等临时就业。我们在武汉黄陂区调查，当地的老年人到村庄附近的蘑菇种植基地打临工，工钱是10元/小时，类似的工作机会很多。中西部农村的青壮年流向城市之后，中老年人和妇女职能务农，除种植条件特别差的山区土地之外，土地基本被利用。尽管与过去相比，土地利用率降低，但是全年抛荒却是少数，能种的土地基本被种上。城郊地区则不同，城郊的大量非正规就业机会将老人、妇女等半劳动力都吸纳，农民从事农业生产的积极性不高。黄陂的农民说，我们打一天工胜过种地几天，并且还没有种地辛苦。打工轻松，且报酬高，土地利用自然没人种。

另一方面，城郊地区农民存在着土地被征收的预期。身边发生的、看到的和听到的征地拆迁“一夜暴富”的例子，将城郊地区农民的胃口吊得高高的。前不久，武汉市提出了建设武汉长江新城的发展目标，要在汉口、武昌、汉阳三城之外，建设第四城。武汉长江新城号称“武汉的雄安新区”。武汉的特点是大，大武汉这下是要更大了。我们所调研的黄陂村庄，距离汉口城区一二十公里，当地老百姓听说被纳入新城建设范围，村民说长江新城远期规划500平方公里。新的规划，让当地老百姓燃起了拆迁征地致富的梦想。一个300户的村庄已经有50户向村委会提出申请房屋翻建，这是为未来的拆迁做准备。

城郊地区的土地低下利用，更加突出地反映土地生产性与土地财产性的矛盾。充分的就业机会下，城郊地区的人地分离程度更高，另一方面是，农民在财产性层面对土地的高度依赖。受城市的辐射，城郊地区的土地被征收的可能性大，土地财产性更高，农民对土地权利更看重，对土地的“占有”欲望更强烈。在土地被征收变现的预期下，城郊农民更不会放弃手中的权利。城郊土地财产性更高，对土地生产性的损害更大，土地占有和土地利用的张力更大，我国农村土地制度存在的一般矛盾在城郊地区被放大。

六

城镇化会改变劳动力配置，也改变农业经营形态。农村劳动力流出农村，倒逼土地资源重新配置。过去五十年，这个历史过程在日本和我国台湾地区已经发生过。建立与城镇化相适应的土地制度，关键是实现劳动力与土地生产资料的有效结合。

我国的城镇化存在地区间不同步。东部沿海地区的城镇化起步早，如长三角和珠三角地区，在上世纪八九十年代已经实现较高水平的工业化，农村劳动力大规模流出农业。中西部地区的城镇化和工业化起步晚，大规模的农民工流出现象发生在新世纪以后，本地工业化、城镇化也发生在最近十多年。我国农村土地制度在第二轮土地承包前后发生重大变化。第二轮土地承包之前，农村土地承包经营方式比较灵活，各地具有自主选择土地承包方式的政策空间。第二轮土地承包之后，国家一刀切地推行“生不增、死不减”政策，并规定土地承包期30年不变，严禁集体调整土地。这一政策思路变化，为之后的土地利用矛盾埋下伏笔。

“生不增、死不减”政策最早源于贵州湄潭地区。八十年代后期，贵州湄潭被列入全国农村改革试验区，试行农村土地承包“生不增、死不减”做法。只经过短暂的四五年试验，就于九十年代初期被写入中央文件，随后成为第二土地承包的一般政策，向全国推广。实际上，在第二轮土地承包之前，各地存在多种形式的土地承包经营方式。比如山东地区的“两田制”、长三角地区的集体经营、珠三角地区的土地股份合作制等。

长三角和珠三角地区的工业化水平走在全国前列，九十年代自然选择的集体经营和土地合作制，都较好地解决了农村劳动力流出后的土地利用问题。集体经营和土股份合作制的共同特点是，虚化个体农户对土地权利的控制，将土地经营使用权收归集体，并向新型经营主体重新配置。在国家没有实施强制政策的情况下，经济发达地区自发地探索与本地情况相适应的土地制度形式，促进土地资源与生产经营者结合，实现土地高效利用。目前上海农村推行的“家庭农场”、苏南地区推行的“土地换保障”等，都是消灭一家一户对土地的分散控制权利。城镇化先发地区的做法表明，经济越发达、工业化和城镇化程度越高，个体对土地的控制权越弱和集体对土地的控制权利越强，土地利用效率就越高。

问题是，第二轮土地承包经营以后，国家强制推行的“生不增、死不减”政策发端于贵州湄潭地区，并且贵州湄潭的改革试验也是在未得到充分论证的情况下，就匆匆忙忙变成国家政策。贵州湄潭属于落后地区，属于工业化、城镇化的后发地区。将后发工业化地区的做法向全国推广，不仅与先发地区的做法相冲突，而且与之后的农村形势演变不适应。近年来，我们在珠三角和长三角地区调查，当地基层工作者在落实土地确权工作时感到特别棘手。这些地区的土地资源已经高度集中，再开倒车，反过来实施“确权确地确四至”，不仅毫无意义，而且人为制造不必要的矛盾。

对于广大中西部地区来说，2000年以后，全国的工业化趋势加速人口流出和本地城镇化，“生不增、死不减”做法的不适应性日渐凸显，陷入前面所说的土地生产性与财产性矛盾。国务院经济发展研究中心的一份调查表明，就算是贵州湄潭地区的农民也有90%以上支持土地调整。贵州湄潭农民在生产中遭遇的是实实在在的土地细碎化带来生产不便利，至于学者所说的产权激励，农民倒是没有切身的感受。

以“生不增、死不减”为核心的第二轮土地承包政策，实质是削减集体所有权，譬如严格限定集体调整土地、剥夺集体收取土地承包费的权利、推动土地承包经营权物权化，等等。通过一系列的改革，集体的土地权利基本虚置。第二轮土地承包政策是“分地”的逻辑，在不改变所有权名义的情况下，将土地分给农民。然而，同一时期，城镇化推动农民离开农业，农民作为土地的权利主体从农业生产者变成财产主体，土地承包经营制度违背了促使生产资料与劳动者结合的制度初衷。当前出现的土地低效利用问题，反映的是土地与劳动者的错位配置矛盾，农业生产者不占土地权利，占有土地权利的人已经进城，土地制度改革制造出一大批“不在村地主”。

七

农村土地属于集体所有，集体所有的本质是土地作为农业基本生产资料属于劳动群众所有。在集体所有制下，农民与土地的关系属于劳动关系，而非财产性关系。也就是说，农民通过向土地投入劳动来获得收入，不能通过“占有”土地来获得收益。取消剥削，实施按劳分配，是社会主义制度的重要方面。目前，土地制度改革流行的话语是，将土地变成不从事农业生产的“农民”的财产权，从事农业生产的真正农民向那些“不在村地主”缴纳高昂租金，土地权利成为“不在村地主”摄取农业生产剩余的工具。这既不利于土地利用，也无益于社会公平。