大法官说④｜江必新：环境公益诉讼非不二法门，需每个人行动

【编者按】

2017年，中国司法体制改革进入“决战之年”，即将“打扫战场，清理死角”。

由最高人民法院牵头抓总的18项改革任务已全部完成，人民法院“四五改革纲要”提出的65项改革举措也已全面推开。

五年来，法院系统在改革方面作出一系列探索：一批冤假错案得到纠正，在反思中推动司法制度的完善；家事审判更注重对危机婚姻的救治；环境公益诉讼制度确立，探索跨区划管辖破除地方利益；法院内部改革对自己“动刀子”；作出基本解决执行难承诺，消除执行不作为，让执行长出“利牙铁齿”。

如何让改革成果落地生根？如何直面改革的困难和问题，避免少走弯路？

十九大召开前夕，澎湃新闻(www.thepaper.cn)专访了最高法五位亲历改革的中国二级大法官，以期为中国法院司改进程留下注解。

本期专访嘉宾：最高人民法院党组副书记、副院长，第三巡回法庭庭长、二级大法官江必新。

环境公益诉讼制度确立，审结案件近400起

澎湃新闻：司法不手软，环保才有力。十八届四中全会决定再次强调要以“最严格”的制度推进生态文明建设。近年来，环境司法在生态文明建设上是如何做的？

江必新：在2015年腾格里沙漠污染事件中，多家企业违规排污形成的巨大的污水蒸发池，使腾格里沙漠原本脆弱的生态环境和地下水遭受了严重污染。

在事件被曝光后不久，有社会组织向法院起诉8家污染企业，要求他们承担修复腾格里沙漠受损生态环境的责任。在当地党委和政府的重视和指挥下，在有关法院的大力协调下，就在上个月，这起案件有了最终的结果。8家污染企业要投入5.69亿元土壤修复资金，并承担环境损失公益金600万元。

这是一起典型的环境公益诉讼案件。近年来，一些地方盲目追求经济利益而忽略了对生态环境的保护，导致我们赖以生存的生态环境严重退化，恶性环境污染事件频发，给经济社会可持续发展造成了很大影响。在过去的一段时期，碍于传统法律制度体系的束缚，司法仅关注于公民个体的人身、财产损失而对环境公共利益的救济无能为力。

随着2012年以来全国人大常委会相继修订《环境保护法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》，环境公益诉讼制度得以正式确立，成为立法和司法为保护环境公共利益开出的一剂良方。

澎湃新闻：有学者认为，环境公益诉讼是一种“第三方诉讼”。与其他诉讼相比，环境司法有哪些特点？

江必新：与普通的侵权诉讼相比，环境公益诉讼具有诸多的特殊性。围绕环境公益诉讼的特点,各级人民法院在审判和执行过程中,进行了诸多创新，形成了一系列独具特色的理念和工作机制。

首先，环境公益诉讼的受害人具有不特定性。对环境公共利益造成的损害，往往是对社会公众而不仅仅是对某一特定的组织和个人造成的损害。

这个特点导致的后果是，作为普通的个人或组织，或者认为事不关己没有动力提起诉讼；或者担心浪费人力物力和财力不愿意提起诉讼,或者寄希望于别人提起诉讼自己“搭便车”获益，导致最终没有人提起诉讼；还有可能提起大量严重同质化的诉讼，挤占有限司法资源。无论哪一种情形，都不符合我们保护环境公共利益的目标。

因此，有必要基于公益代表人的理念建构公益诉讼制度，由相对专业的法定机关（包括人民检察院）、和具备一定条件的社会组织代表社会公众作为原告提起诉讼。同时，我们还对社会组织的资质条件作出规定，以确保他们能够站在社会公众的立场上提起诉讼。

截至目前，全国法院已立案受理社会组织提起的环境公益诉讼121件，审结65件；受理检察机关提起公益诉讼的案件843件，已审结390件。

澎湃新闻：在新环保法中，法律赋予了公民个人、社会组织以知情权、参与权、监督权。百姓如何借用司法的力量保护环境公共利益？

江必新：环境公共利益的损害通常具有渐进性、累积性以及难以逆转性。要避免环境公共利益损害的发生和扩大，必须树立防患于未然的理念，建立提前干预机制，允许起诉人起诉可能造成环境公共利益损害的行为，并要求有权机关制止相关行为。

一是由原告起诉负有生态环境保护职责的行政主管部门。在当前的制度体系下，政府是预防生态环境破坏的第一责任主体。而政府的预防功能，往往是通过国土资源主管部门、环境保护主管部门等相关部门落实建设用地规划许可制度、环境影响评价制度、排污许可制度等实现的。当这些部门没有按照法律的规定依法履行事前监管职责，法院就可以通过依法审理这些公益诉讼案件，督促行政主管部门及时履职，防止生态环境破坏结果的发生。 二是由原告起诉有造成生态环境破坏重大风险的直接行为人。

“环境公益诉讼易受干预，探索跨行政区划管辖”

澎湃新闻：过去，环境保护领域存在“有法不依、执法不严、违法不究”等现象。对于复杂的环境纠纷，其背后存有哪些利益的博弈？

江必新：生态环境问题需要面对广泛社会主体的不同诉求，容易产生矛盾和冲突，集中体现为经济发展与环境保护的矛盾，个人利益与公共利益的矛盾，局部利益与整体利益的矛盾以及当前利益与长远利益的矛盾等等。

当前，最突出、最核心的无疑是经济发展与环境保护的矛盾，而公益诉讼必须要在这两种利益中作出妥善平衡。

澎湃新闻：在这一背景下，法院如何确保公正审理和裁判？

江必新：在一些环境公益诉讼案件中，污染物在被排放之后，往往随着空气、水流流动到别的地区，从而引发跨行政区划的污染。而少数地方为了保护本地经济的发展，可能对法院施加不利影响，特别是涉及到外地原告的案件时，审理案件的“主客场”现象严重，使法院难以作出客观公正的判决。

环境公益诉讼易受干预的特征，促使我们基于独立审判的理念，改变传统的按照行政区划案件管辖模式，探索环境公益诉讼案件按照流域、生态功能区划等跨行政区划管辖。目前来看，这项改革制度取得了很大的进展。

例如，贵州省高级人民法院根据省内主要河流的流域范围将全省划分为四个生态司法保护板块，由4个中级人民法院，5个基层人民法院集中管辖包括环境公益诉讼等相关案件，这些都是在流域范围内探索案件集中管辖的很好例证。

“实施举证责任转移制度，要为环境修复提供救济”

澎湃新闻：环境司法为公益诉讼打开了一扇门，但在实践中，原告往往会面临艰巨性的“证明责任”，若坚持传统“谁主张谁举证”的举证责任原则，环境污染受害人的权益就很难获得救济。为此，法院做了哪些努力？

江必新：在环境公益诉讼中，由于损害具有复杂性、间接性、变异性、流动性和累积性的特点，涉及物理学、化学、生物学反应，有时由多个原因导致一个结果，受损害机理各异，导致了原告在因果关系的举证上存在很大的困难。

例如，果农发现自己的果树减产了，他认为是周边工厂排放的烟尘导致。但是他要证明这两者之间的因果关系是相当困难的。

为了解决原告举证的困难，我们基于诉讼当事人实质对等和平等武装的理念,对环境公益诉讼实行举证责任转移的制度。即将某些举证责任从原告转移给被告，而由被告就其侵害行为与损害后果之间不存在因果关系承担举证证明责任。

此外,我们还借鉴国外的支持起诉制度，解决原告举证难的问题。例如，在果农案件中，当地的环境保护主管部门可以作为支持起诉人，由环保局来收集工厂违法排污的相关证据向法庭提供，可以大大提升原告的举证能力。

澎湃新闻：在《环保法（修订案）》通过后不久，2014年6月，最高人民法院宣布成立环境资源审判庭。在您看来，环境资源诉讼的审理难在哪里？

江必新：从1979年《环境保护法（试行）》颁布至今，我国已经形成了以《环境保护法》为环境基本法，并由30多部单行法以及大量行政法规、环境保护标准组成的生态环境保护法律体系。

环境公益诉讼还具有自然科学方面的专业性，涉及到一系列自然科学知识，包括如何判断环境污染的致害机理以准确确定因果关系，如何对生态环境的损害进行评估并量化，如何根据受损的情形确定生态环境修复方案等，这些都对审判人员的自然科学专业能力提出了很高要求。

为了让法官能够适应专业性的要求，最高人民法院于2014年6月设立了环境资源审判庭，指导全国开展环境资源审判工作。

三年间，全国各级法院设立环境资源审判专门机构956个，集中审理包括环境公益诉讼案件在内的各类环境资源案件，推动了审判专业化发展。

澎湃新闻：大多数情况下，当案件起诉到法院时，往往是生态环境已经被破坏。如果无法做到防患未然，如何进行事后救济？

江必新：环境修复在环境公共利益救济中的不可或缺性，公益诉讼必须尽可能恢复受损的生态功能。我们基于恢复性司法的理念，把恢复生态环境作为重要的责任方式。

实践中经常遇到的问题是，诸如水污染或空气污染往往可以通过自净功能得以恢复。这时候是否还需要法院判决修复呢？江苏法院在审理泰州“天价环境公益诉讼案”时就遇到这个问题。被告提出抗辩说，受到污染的水体水质已经自然恢复了，所以不应当再承担修复责任。

澎湃新闻：对此，法院如何进行释法说理？

江必新：我们在裁判文书中对这个问题进行了回应。我们认为，虽然水体污染自行恢复了，但是污染物并没有消失，而是累积下来。如果不及时修复，这些不断累积的污染物必将超出河流的承载能力最终导致不可逆转的损害。最后依法判决被告承担了修复费用。所以，生态环境的自然恢复并不能当然免除污染者的责任。

另一个值得注意的问题是，如果受损生态环境已经无法修复了怎么办？在实践中我们探索了替代性修复措施。例如，在江苏法院审理的另一起案件中，法院判决被告在两年内提供总共960个小时的公益劳动，这就是替代性修复责任的很好例证。

“环境公益诉讼并非不二法门，有赖于每个人的行动”

澎湃新闻：在环境纠纷解决方面，民众如何参与监督？如何让环境司法走出困境？

江必新：为了保障审判权的依法、公正行使，各级法院借助公众对环境事务的参与热情，基于公众参与的理念，将公众参与作为提升环境公益诉讼司法公信力、加强群众监督、排除案外干预的重要方式。

例如，在公益诉讼制度设计上，我们要求案件原被告双方调解或者和解的，必须将调解协议或者和解协议进行公告，并规定公告期不少于三十日，以接受全社会的监督，避免原告因个人私利或受到外部压力而与被告私下达成协议损害环境公共利益。各级法院还积极推动人民陪审员参审案件，推动案件公开开庭审理和网络直播，并将裁判文书在中国裁判文书网公开。

澎湃新闻：您觉得通过司法的力量是否能解决所有的环境问题？

江必新：2015年至今，全国法院已经受理和审理各类环境公益诉讼案件目前共受理公益诉讼案件964件 ，结案455件。

我要特别强调一点：就保护环境公共利益而言，司法只是最后一道防线，环境公益诉讼也并非不二法门。除此之外，还有赖于立法机关不断完善生态环境保护法律体系；有赖于行政机关严格按照法律规定做好事先预防和事后追责；有赖于检察机关的及时有效地起诉和强有力的监督，尤其是有赖于我们每一个公民的自觉行动。

我们每个人每天都在消耗大自然清洁的空气、水、矿产资源，同时也在向大自然排放生产、生活废弃物。故我们每个人都可能是生态环境问题的制造者。而我们在关注环境问题的时候，往往去批判企业的违法、行政的不作为或是司法的缺位，却忽略了自己可能也是造成环境问题的一分子。

在此，我也呼吁每一个人都要自觉遵守环境保护法律法规，践行绿色低碳生活方式，尽量减少对生态环境的负面影响，从而让严格的环境立法、执法和司法成为国人有尊严和体面生活的保障。