非盟最大维和行动转型的背后

2022年4月1日，非盟驻索马里特派团（简称“非索特派团”）近2万名维和人员正式改组，转型为非盟驻索马里过渡特派团（简称“非索过渡团”）。根据联合国安理会第2628号决议，这一转型后的非盟维和行动将持续到2024年底，届时所有维和人员都将撤出索马里，该国的安全责任也将交还给索马里联邦政府。作为非盟史上规模最大与耗时最长的维和行动，非索特派团的转型成为人们关注的焦点。

图源：Garowe Online

非索特派团步履维艰

自2007年部署到索马里以来，非索特派团在打击恐怖主义、维护和平安全、保障全国大选、促进人道主义救援等方面取得了瞩目成就，但由于索马里的安全形势依旧严峻，面临多重制约的非索特派团可谓步履维艰。

首先，索马里青年党的威胁难以消除。从伊斯兰法院联盟分离出去并迅速崛起的索马里青年党，是非洲之角地区最具影响力的恐怖组织。该组织频繁使用偷袭、暗杀、自杀式爆炸等手段，制造了大量针对平民、政府官员、维和人员的恐怖袭击事件，严重威胁索马里的安全局势。此外，国际社会供应给索马里政府的武器装备经常流入青年党手中，非盟维和人员的行动部署也时常被泄密到青年党那里，这些情况始终破坏着非索特派团业已取得的成果。[1]截至目前，青年党仍控制着索马里中南部的大片领土。

其次，索马里的政治局势具有不确定性。政治精英们在权力与资源分配上存在较大分歧，这是索马里政治局势紧张的关键所在。每当进入新的选举周期时，这种紧张局势便会加剧。得益于非索特派团的安全保障，索马里先后于2012年和2017年实现了政权的和平交接。但在此轮选举周期中，索马里却陷入选举泥潭，出现长达一年多的政治僵局，期间甚至发生严重暴力冲突事件。[2]索马里政治局势极不稳定，而这也大大增加了非索特派团的维和难度。

再次，非索特派团内部分化十分严重。从现实情况来看，非索特派团是一个内部严重分化的组织，它的指挥体系过于松散，难以达成协调统一的行动。一方面，非索特派团各部门之间存在分歧，尤其文职人员的安全问题经常引发激烈争吵。原因在于，文职人员通常需要在内罗毕和摩加迪沙两地奔走，而他们每次前往保护区以外的地方执行任务，都离不开军事人员的护送，这占用了军事部门本就有限的资源。[3]另一方面，非索特派团的部队派遣国各怀其志，并不具备良好的协调性。例如，布隆迪与乌干达加入非索特派团的部分原因是为了获得武器装备和提高本国军队的作战能力，肯尼亚与埃塞俄比亚更多的则是为了维护本国的边界安全。这些国家被赋予了较大的行动自主权，它们在索马里为各自的国家利益而战，使得非索特派团的行动效果大打折扣。

最后，非索特派团的资金装备严重匮乏。非索特派团有多个资金来源，主要包括欧盟设立的非洲和平基金、联合国的维和摊款、美国、英国及其他联合国成员的捐款等。尽管实现了资金来源的多元化，但由于持续时间长、规模比较大，非索特派团的经费预算逐年攀升，比如从2009年的3.5亿美元增至2016年的9亿美元。[4]国际社会难以满足这种高昂的经费需求，导致其出现巨大的资金缺口。此外，非索特派团的装备需求同样也未能得到满足，其中就包括联合国安理会在2012年授权配备的12架武装直升机，至今仍不见踪影。[5]近年来，这些因素严重制约了非索特派团的行动，使其在索马里很难取得任何实质性进展。

2022年2月27日，非盟政治事务、和平与安全专员班科勒·阿德奥耶大使视察非索特派团，图源：非索特派团官网

非索过渡团有何不同

过去十几年里，出于对索马里安全风险的考虑，非索特派团的任务期限一再延长。但随着时间的推移，要求非索特派团从索马里退出的呼声越来越高。这一方面表现为欧美等国开始减少甚至想要摆脱对非索特派团的资助，另一方面也表现为索马里政府和民众催促非索特派团尽快将安全责任移交给索马里安全部队。为实现这一目标，在联合国、欧盟、非盟等国际伙伴的协助下，索马里联邦政府于2018年3月制定了“索马里过渡计划”（Somalia Transition Plan）。显然，非索特派团转型为非索过渡团，很大程度上就是为了支持该计划的实施。

转型后的非索过渡团拥有18585名军事人员，1040名警务人员和70名文职人员。从联合国安理会的授权来看，这些维和人员的所有战略目标均指向支持索马里安全部队，这与索马里过渡计划的目标并无二致。非盟高级官员班科勒·阿德奥耶大使在今年2月底访问索马里后也曾表示，非索过渡团完全符合索马里过渡计划，其最终目标就是要将安全责任移交给索马里安全部队。[6]但是，转型前的非索特派团同样具有类似的目标，也同样符合索马里过渡计划。人们不禁要问：与非索特派团相比，非索过渡团究竟有何不同？

根据非索过渡团官方的说法，它与非索特派团的不同之处主要有以下几点：一是将更加灵活机动；二是将调整装备，适应行动任务；三是将拥有行动自如的快速反应部队；四是将改善后勤保障，进而满足需求；五是将更加具有攻击性；六是将加强索马里安全部队的能力，以便其接管安全责任。可以看出，非索过渡团主要是在组织结构、军事能力、作战任务等方面作了改进。但总体而言，调整的幅度较为有限，与转型前的情况差别不大。

笔者认为，非索过渡团最大的不同或许在于它更加强调“过渡”二字，并将其深深地嵌入了行动任务之中。根据联合国安理会的授权，非索过渡团的任务主要包括减少青年党构成的威胁、支持索马里安全和警察部队的能力建设、分阶段向索马里移交安全责任、支持索马里的和平与和解努力。[7]这些任务的执行将分为四个阶段，非索过渡团在此过程中会逐步缩编，直至所有维和人员全部撤离。相对于非索特派团退出的遥遥无期，非索过渡团有着明确的分阶段撤离时间表，这似乎更能让人看到某种希望。诚如前索马里总理首席安全顾问萨米拉·盖莱所言，非索过渡团不仅让所有资金捐助方看到了“不必再支付高昂费用”的希望，也让索马里人看到了一种“非索特派团终于进入尾声”的希望。[8]

非索过渡团执行任务的四个阶段，图源：非索过渡团官网

索马里能否走出困局？

当地时间5月15日，索马里前总统哈桑·谢赫·马哈茂德击败现任总统穆罕默德·阿卜杜拉希·默罕默德，成功当选索马里第10任总统，也成为索马里历史上第一位两次当选的总统。同日，马哈茂德宣誓就职，索马里政权实现平稳交接。毫不夸张地说，这一切都离不开非盟维和行动的安全保障。那么，索马里能够永远依靠非盟维和行动吗？答案恐怕是否定的。

非盟和平与安全理事会曾在3月8日发布的公报中强调，转型后的非索过渡团必须帮助索马里组建国家安全部队，使其能够承担更多的安全责任。[9]当然，这也就意味着，支持索马里安全和警察部队的能力发展，特别是训练并装备出一支强有力的索马里国民军，将成为非索过渡团今后工作的出发点和落脚点。但自1991年西亚德政权垮台以来，索马里长期处于四分五裂的状态，如今要打造出这样一支队伍，谈何容易。重新组建和整编索马里国民军，至少面临三大技术难题：其一，如何有效配置国际社会为应对索马里局势而提供的资源；其二，如何解决索马里国民军兵力不足以及作战能力低下的问题；其三，如何在这支军队中建立起有效的指挥控制系统。

实际上，重组与整编索马里国民军面临的不仅是技术问题，更是政治问题。首先，国际社会以往投入的资源主要放在维和行动上，忽略了对索马里安全治理能力的发展，导致索马里国民军至今仍难以承担起本国的安全责任。而国民军严重缺乏各类装备设施，无法对青年党进行有效打击，就是最直接最现实的体现。其次，索马里的联邦体系“邦而不联”，中央与地方的政治精英们不愿就建立国家安全部队达成共识，反而通过制造“幽灵士兵”等方式大规模贪污腐败。这样做的直接后果是，索马里国民军缺乏数量充足且训练有素的兵力来应对安全威胁。最后，索马里国民军基本由氏族民兵构成，他们效忠的对象主要是各个氏族而非国家，这就导致其内部经常出现氏族化、地方化甚至敌对化的情况，不利于整个军队的有效统合与指挥控制。

总之，转型后的非索过渡团需要与所有利益攸关方通力合作，重视并解决上述政治问题。尽管这并非易事，但唯有如此，索马里才可能产生一支强大的国家安全部队，真正肩负起该国的安全责任。否则，索马里将很难走出当前困局。

（作者：杨琦，浙江师范大学非洲研究院硕士研究生。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）

注释：

[1] Michael A. Sheeham and Geoff D. Porter, “The Future Role of U.S. Counterterrorism Operations in Africa”, Africa Special Issue, Vol. 7, No. 2, 2014, pp. 5-6.

[2] 杨琦：《选举泥潭，索马里再添新乱？》，澎湃新闻，2021年12月17日，

https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_15884537，访问时间：2022年5月15日。

[3] Lamii Kromah, “The Role of AMISOM’s Civilian Component”, Conflict Trends, 2010(2), p. 27.

[4] Paul D. Williams, “Paying for AMISOM: Are Politics and Bureaucracy Undermining the AU’s Largest Peace Operation?”, IPI Global Observatory, 11 January 2017,

https://theglobalobservatory.org/2017/01/amisom-african-union-peacekeeping-financing/，访问时间：2022年5月15日。

[5] Paul D. Williams, “Fighting for Peace in Somalia: AMISOM’s Seven Strategic Challenges”, Journal of International Peacekeeping, 2013, pp. 243-244.

[6] “Top AU official optimistic about new Somalia peacekeeping mission”, AMISOM News, 1 March 2022,

https://amisom-au.org/2022/03/top-au-official-optimistic-about-new-somalia-peacekeeping-mission/，访问时间：2022年5月15日。

[7] 联合国安理会第2628（2022）号决议，2022年3月31日，

https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N22/306/05/PDF/N2230605.pdf?OpenElement，访问时间：2022年5月15日。

[8] “From Amisom to Atmis: Will new AU mission in Somalia succeed?”, The East African, 1 April 2022,

https://www.theeastafrican.co.ke/tea/news/east-africa/from-amisom-to-atmis-will-new-au-mission-in-somalia-succeed-3768488，访问时间：2022年5月15日。

[9] 非盟和平与安全理事会第1068次会议发布的公报，2022年3月8日，

https://amisom-au.org/2022/03/communique-of-the-1068th-meeting-of-the-au-peace-and-security-council-on-somalia/，访问时间：2022年5月15日。