审计观察 | WGEA第十次全球性环境审计调查结果与启示

原创 陈希晖 等 审计观察

1992年成立的世界审计组织(INTOSAI) 环境审计工作组 (WGEA) 是INTOSAI规模最大的工作组，目前由80个成员国家的最高审计机关组成。环境审计工作组秘书处每三年进行一次全球性环境审计调查，2021年12月9日发布了第十次全球性环境审计调查报告。了解这些调查结果，有利于跟踪国外环境审计现状，把握全球性和区域性环境审计的发展趋势和挑战。

第十次全球性环境审计调查情况

2021年4月9日，世界审计组织环境审计工作组秘书处通过电子邮件向所有189个世界审计组织成员单位发送了调查问卷，截至2021年5月25日，共收回71份答卷，总体回复率为38%。其中，欧洲审计组织答卷数量最高，达到33份，其次是亚洲审计组织10份，再次是拉丁美洲和加勒比海审计组织9份。本次调查涵盖了2018-2020年环境审计工作回顾及对2021-2023年环境审计工作的展望。调查内容涉及环境审计的开展、环境审计主题事项、环境审计结果发布及其影响、环境审计的挑战与未来展望、审计机关环境合作审计和对环境审计工作组的期望五个方面内容。

第十次全球性环境审计调查结果

（一）环境审计的开展情况

首先，关于新冠肺炎疫情对环境审计的影响。被调查的审计机关指出新冠肺炎疫情对环境审计产生了一定的影响，其积极影响是远程审计方式和数字化审计技术的广泛应用，当然数字化审计受网络和被审计单位信息化的影响较大。消极影响包括削弱了公众参与式审计、国际合作审计，有些审计机关还面临审计工作延误的问题。审计内容方面，审计机关关注了疫情防控、生物多样性和塑料垃圾治理等相关主题。

其次，实施环境审计的总体情况。法律授权方面，45%的审计机关有法律授权，非洲审计组织中75%的审计机关有法律授权。也有审计机关认为，即使没有授权，环境审计也是审计机关的重要义务。审计业务类型方面，审计机 关在2018-2020年提供了绩效审计、合规审计、财务审计、预先审计（如支出前审计）、特殊报告（如评论、调查研究等）、其他产品（如后续审计、合作审计、良好实务等）。其中，89%的审计机关开展了环境绩效审计，57%的审计机关开展了环境合规审计，37%的审计机关开展了环境财务审计；审计机关开展的环境审计一般将绩效审计与合规审计或财务审计融合开展。环境审计能力方面，94%的审计机关认为环境审计人员应具备绩效审计能力，与上一次调查相比，自然与环境科学知识得到重视，统计和数据分析能力第一次被纳入环境审计能力框架。开展环境审计的项目数量方面，39%的审计机关环境审计数量增加了，46%的审计机关环境审计数量没有变化。总体来看，与前几次调查相比，环境审计业务量总体上升，但增幅下降；区域差异方面，太平洋审计组织（67%）和非洲审计组织（50%）环境审计数量增幅较大。环境审计机构设置和人员配置方面，不到一半（43%）的审计机关设立环境审计部门，与前几次调查项目相比，比例有所下降；开展一次环境审计项目的审计小组成员数量平均为8人，呈上升趋势；68%的审计机关环境审计员工数量保持不变，32%的审计机关表示未来三年会增加环境审计人员数量。区域差异方面，从事环境审计人员数量最多的是太平洋审计组织成员单位，未来三年，环境审计人员预计增加最多的是非洲审计组织成员单位。

（二）环境审计主题、目标和标准

首先，土地利用和人类活动成为最多的环境审计主题。被调查的审计机关在2018-2020年审计最多的主题是土地利用和人类活动，接着是水和废物；2021-2023年规划的审计主题中，土地利用和其他人类活动仍然位居第一位，治理主题排到了水和废物主题之前，位居第二位。对审计主题进行进一步细分后发现，2018-2020年审计最多的主题事项是保护区和自然公园，其次是林业和木材资源、废水处理、矿产天然气石油和其他不可再生资源。另外，饮用水质量和供应、农业、废物等也是审计机关关注较多的主题。调查还发现，气候变化将成为2021-2023年最重要的审计主题，包括气候变化适应和气候变化减缓两个主题事项，接着是保护区和自然公园、林业和木材资源、饮用水、农业，废物、环境税费、环境责任、循环经济也成为重要的审计主题，与水污染、不可再生资源、危险废物相关的主题有所下降。区域差异方面，饮用水依然是非洲和阿拉伯审计组织最重要的审计主题，亚洲审计组织更多地关注了可持续交通相关的主题，适应气候变化是欧洲审计组织最重要的审计主题，气候变化适应和减缓、环境责任是北美最重要的审计主题，林业和木材资源是拉丁美洲最常见的审计主题，太平洋审计组织认为气候变化适应与减缓同废物管理审计主题同样重要。

其次，遵守法规和政策绩效是环境审计的常见目标。环境审计潜在目标方面，被调查的审计机关中，分别有87%和77%的审计机关认为“遵守国内环境法规和政策”“政府环境政策和计划的绩效”是环境审计通用的目标，36%的审计机关认为会考虑“遵守国际环境协议与条约”的目标。在过去几年，只有加拿大、巴西等国家的审计机关关注了国际环境协议与条约，但这一现象在未来三年将发生变化。调查发现，审计机关关注的国际环境协议与条约包括：2030 可持续发展目标/议程、巴黎协定、生物多样性公约等。2021-2023年，除巴黎协定外，遵守《联合国可持续发展目标》《2030年可持续发展议程》成为审计机关最新关注的重要目标，接着是巴塞尔公约和生物多样性公约。区域差异方面，大部分国家审计机关越来越关注多边环境协议遵守情况，但生物多样性公约的遵守情况主要在拉丁美洲地区审计机关适用。

再次，超过半数的最高审计机关使用《联合国可持续发展目标》来确定审计主题和审计标准。这次调查关注了联合国可持续发展目标对审计工作的影响。调查发现，大多数审计机关根据《联合国可持续发展目标》来确定主题，或者使用《联合国可持续发展目标》作为审计标准；有些审计机关将《联合国可持续发展目标》融入所有审计活动，或者将《2030年可持续发展议程》融入其他非环境审计项目中；还有些审计机关审计了国家为执行《联合国可持续发展目标》所做的准备工作，或者开始审计《联合国可持续发展目标》的执行情况。58%的审计机关披露了与《2030年可持续发展议程》或17个可持续发展目标之一相关的审计活动。2018-2020年，审计机关可能还没有将审计内容与特定的可持续发展目标直接联系起来，但从事的环境审计活动与可持续发展目标是相关的，审计机关更多地关注了清洁饮水和卫生设施（目标六），其次关注了陆地生物（目标十五），气候行动（目标十三）；2021-2023年审计规划中，气候行动（目标十三）成为最重要的主题，其次是廉价和清洁能源（目标七）。另外，部分审计机关指出，他们已经就消除贫困（目标一）或者工业、创新和基础设施（目标九）中的能源稀缺问题进行了审计。区域差异方面，大部分国家审计机关在2018-2020年就清洁饮水和卫生设施（目标六）开展了审计，亚洲和太平洋审计组织更加重视廉价和清洁能源（目标七），亚洲审计组织还关注了可持续城市和社区（目标十一），负责任的消费与生产 ( 目标十二 ) 的关注度在慢慢提升，而包括减缓和适应在内的气候 变化应急行动（目标十三）成为一个引领全球审计机关环境审计的持续增长的审计主题。另外，关于水下生物（目标十四）和陆地生物（目标十五）也成为部分审计机关关注的重点主题。

（三）审计结果发布及其影响

首先，关于环境审计结果的披露。最常用的审计结果披露方式是官方网站、发布新闻稿及审计报告的纸质版。与前期的调查相比，打印审计报告的重要性已经下降，并低于发布新闻稿，同时公布审计结果的方式呈多样化趋势，除上述三种方式外，还使用了小册子、视频、动画、电视、推特等媒体。区域差异方面，大部分审计机关（大于60%）选择了在官方网站公布审计报告，除此之外，北美和欧洲地区审计机关还选择了推特、电视、广播等媒体，非洲和亚洲地区审计机关普遍选择分发纸质审计报告，欧洲和非洲地区审计机关发布新闻稿比较常见，欧洲审计机关还采用了向记者发布简报的方式。

其次，最高审计机关通常通过跟踪检查建议的采纳情况来衡量审计的影响力。衡量环境审计影响的渠道有很多，包括跟踪审计建议采纳情况、开展跟踪审计、关注对审计建议的回复、媒体报道、听证会、被审计单位采取的措施、专家/公众的反馈、预算节约等，其中前三种方式是审计机关最常用的衡量方式。环境审计的影响路径方面，排名前三的分别是帮助促进政策和项目发挥作用，帮助政府部门制定环境立法、政策和规划，为政府部门评估环境政策提供环境指标、绩效测量、监测系统等信息。

（四）挑战及未来展望

首先，数据缺乏是环境审计的最大障碍。开展环境审计的过程中，最常见的障碍与数据有关。一方面可能面临数据缺乏，如环境监测和报告系统不足、环境状况数据缺乏、环境政策缺失；另一方面还可能在获取可靠数据方面存在问题，如数据获取和核实困难。

其次，可持续发展目标和环境专业技能培养对环境审计未来发展至关重要。未来三年，环境审计的发展更加关注可持续发展目标、环境审计培训、审计机关知识共享、环境问题培训、外部专家建议、整合环境审计与其他审计、信息质量和可靠性、评估和提升环境审计影响力等。从区域差异来看，南半球比北半球更加重视可持续发展目标，亚洲审计组织、阿拉伯国家审计组织、非洲审计组织和北美审计组织更加重视环境审计的培训，欧洲审计组织优先考虑与其他审计机关的交流，太平洋审计组织更倾向于寻求外部专家的建议，并关注信息的质量和可靠性。

（五）最高审计机关的合作及其对WGEA的期望

2018-2020年，68%的最高审计机关与其他审计机关开展了合作。其余未开展合作的原因主要包括审计资源紧张、缺乏合作议题和需求、新冠肺炎流行、审计程序不相容等。审计机关最常见的合作类型是交流审计信息和环境审计经验，进行环境审计项目合作。总体来看，审计机关的合作频率比前期调查有所提升。

78%的审计机关考虑使用WGEA提供的工作成果（如指南、研究报告、线下培训与研讨、线上课程等），这些成果被用于规划和实施审计，作为选择审计主题和方法的指导和环境审计程序的最佳来源，成为审计主题信息的重要来源。另外，一些审计机关希望WGEA能够提供更多的可持续发展目标方面的成果，希望获得审计准则、知识和经验分享（包括研究报告、培训课程、研讨会等）方面的产品，WGEA应该更多地关注气候变化、可持续发展目标、废物管理、空气污染和循环经济等主题。除此之外，气候金融、生物多样性和物种保护、自然资源、土地利用、环境影响评估、可持续交通等也需要关注。调查还发现，审计机关期望在《2023-2025年环境审计工作组工作计划》中更多地关注气候变化和可持续发展目标的实施。

第十次全球性环境审计调查结果的启示

一是构建环境审计能力框架，加强环境审计人员能力建设。根据调查结果，环境审计人员需要具备绩效审计、合规审计和财务审计经验，具备公共管 理、财务、法律、环境科学与工程、统计与大数据分析等专业技能。WGEA发布了大量基于审计主题的审计指南和研究报告，可以考虑将环境审计工作组的审计指南和研究报告翻译成中文供审计人员学习，并充分利用WGEA提供的课程和培训资源，加强审计人员环境问题、环境审计培训，强化审计机关之间的知识共享和交流，建设学习型审计组织，为开展环境审计服务。

二是关注可持续发展目标，拓展审计主题事项。可持续发展目标涉及范围广，许多问题都属于审计机关的职责范围，对可持续发展目标进行审计是国际审计发展的里程碑，是未来审计的主要任务。目前很多国家审计机关已经关注了可持续发展目标，如消除贫困、清洁饮水和卫生设施、廉价和清洁能源、工业创新和基础设施、可持续城市和社区、气候行动、水下生物、陆地生物等。可持续发展目标与“美丽中国”的发展方向一致，涵盖了“天蓝、地绿、水清、人和”等各个维度，是开展环境审计的重要抓手，我国审计机关应将可持续发展目标融入所有审计项目，根据可持续发展目标来确定审计主题和审计标准。

三是结合“双碳目标”，关注气候变化应急行动和清洁能源。实现碳达峰碳中和要求生产生活方式向全面绿色低碳转型，是一场广泛而深刻的经济社会系统变革，审计工作也不能置身事外。WGEA调查发现，气候变化应对行动和清洁能源成为未来三年最重要的审计主题事项，这些审计主题的转变与我国双碳目标不谋而合，审计机关应该围绕政府为应对气候变化而采取的生态减碳和治污减碳行为开展审计，同时关注重点领域如能源交通、工业建筑、建材石化等清洁能源使用情况。

四是拓展审计结果披露方式，提高环境审计影响力。根据调查结果，环境审计结果可以通过官方网站、发布新闻稿、印刷审计报告的纸质版、提供小册子、拍摄视频动画、使用电视、广播、推特等社交媒体传递给利益相关者。目前，我国环境审计结果的披露方式和提供内容相对比较单一，可以考虑运用更多方式如微信公众号、微博、新闻专访、视频动画等及时发布，提升环境审计影响力。

五是充分运用WGEA提供的相关产品，结合不同主题制定相关审计指南。环境审计指南是开展环境审计工作的重要指引，有利于提升审计质量，降低审计风险。WGEA先后共发布了15份指南类文件、18份研究报告和6份培训类文件。这些文件涉及至少8个主题，分别为环境数据、水资源、废弃物、可持续发展、生物多样性、自然资源、气候变化、能源与交通等，是开展研究型环境审计的重要素材。可以考虑相关资源环境问题的严重程度，结合审计实践的开展情况，成熟一个开发一个，最终形成一系列具有可操作性的资源环境审计指南。（作者陈希晖、席颖俊和王雨薇单位系南京审计大学政府审计学院）

本文系国家社会科学基金项目“国家审计推动美丽西藏建设的创新机制与实现路径研究”（项目编号：18XZZ002）的研究成果之一。

原标题：《审计观察 | WGEA第十次全球性环境审计调查结果与启示》

阅读原文