八部门解读北京新总规：突出首都功能、疏解导向与生态建设

导读

9月29日，北京市政府召开新闻发布会，市规划国土委、市发展改革委、市环保局、市住房城乡建设委、市交通委、市水务局、市园林绿化局有关负责同志介绍《北京城市总体规划（2016年—2035年）》。本期内容规划国土小编送出发布会的权威解读内容。

这次党中央、国务院的批复认为北京城市总体规划的理念、重点、方法都有新突破，对全国其他大城市有示范作用。三分规划，七分落实，下一步北京市在实施方面有哪些举措？

张维

北京市人民政府副秘书长

《北京城市总体规划（2016年-2035年）》获得党中央、国务院批复，成为了首都发展的法定蓝图。《批复》体现了党中央、国务院对首都工作的亲切关怀和高度重视，是指导我们今后做好首都规划建设工作的总依据、总纲领。我们将深入学习，不折不扣地贯彻落实好。昨天市委、市政府召开动员部署大会，认真贯彻落实党中央、国务院《批复》精神，全面部署总体规划实施工作。

这本总体规划设定的目标很高，任务很重，指标约束很严，实施落实需要付出巨大的努力。我们要进一步提高政治站位，坚持以习近平总书记两次视察北京重要讲话精神和在中央政治局常委会审议北京城市总体规划时的重要讲话精神为根本遵循，全面贯彻党中央国务院的批复精神，切实增强责任感，使命感和紧迫感，以“四个意识”抓好总体规划的实施，着力抓好以下几个重点：

☑ 一是把“四个中心”功能建设作为中心任务来抓；

☑ 二是优化城市空间布局，三是严守“双控”“三线”；

☑ 四是抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”；

☑ 五是提高均衡发展水平；

☑ 六是构建超大城市治理体系；

☑ 七是深入推进京津冀协同发展，等等。

同时要创新规划实施体制机制，抓好到2020年总体规划实施方案的落实，细化任务清单、责任清单，加强规划实施情况的体检评估，把宏伟蓝图一步步变为现实，不断开创首都城市发展新局面！

二问

本次总规公告时，北京城市空间结构为“一主一副，两轴多点”。而最终版本的城市空间结构确定为“一核一主一副，两轴多点一区”。请问作出这一调整是出于怎样的考虑？

施卫良

北京市规划和国土资源管理委员会总规划师

总规编制组经过多轮征求意见，采纳专家建议，城市空间结构在原来的基础上增加了“一核”和“一区”，并相应调整了“多点”的内涵，最终确定为“一核一主一副，两轴多点一区”。这一调整主要是为了更加突出首都功能、疏解导向与生态建设。

一核即首都功能核心区。在原来“一主”即中心城区的内部将“一核”强调出来，突出核心区作为全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区，明确“一核”应充分体现“四个中心”城市战略定位，全力做好“四个服务”，维护安全稳定，保障中央党政军领导机关高效开展工作，同时更好地辐射带动“两翼”发展。

一区即生态涵养区。本次城市总体规划进一步明确了原来十一个新城的定位，划分为北京城市副中心、“多点”和“一区”，强调结合不同区域的特点，有所为、有所不为。北京城市副中心以及以平原地区新城为主的“多点”，作为主要承接非首都功能疏解的地区，应加强综合承接能力，服务保障首都功能，引领区域发展。而“一区”则充分体现“绿水青山就是金山银山”，作为首都的生态屏障、保障首都可持续发展的关键区域，将保障首都生态安全作为主要任务，坚持绿色发展，建设宜居宜业宜游的生态发展示范区、展现北京历史文化和美丽自然山水的典范区。

三问

新版城市总体规划明确北京市常住人口规模到2020年控制在2300万人以内，2020年以后长期稳定在这一水平，城六区常住人口也有明确的规模控制目标，请问提出这一目标的主要考虑是什么？如何实现这一目标？

李素芳

北京市发展和改革委员会副主任、新闻发言人

中央对《总规》的批复中明确，首都要严格控制城市规模，以资源环境承载能力为硬约束，切实减重、减负、减量发展，实施人口、建设规模双控，倒逼发展方式转变、产业结构转型升级、城市功能优化调整。《总体规划》提出全市常住人口到2020年控制在2300万人以内并长期稳定在这一水平，城六区常住人口到2020年控制在1085万人左右，远期控制在1085万人以内。明确的人口调控目标是落实中央要求的具体体现。人口调控目标的安排，经过了科学的测算和平衡，综合考虑了首都水资源、土地资源、能源供应以及绿色生态空间等多方面硬约束因素，与首都城市战略定位是相适应的，也符合资源环境承载能力和全面协调可持续发展的要求，同时也符合特大型城市人口变化演进的规律。

为支撑这一目标的完成，《总体规划》同步作出了系统的安排。

一是要打好疏解整治促提升攻坚战和持久战，坚定不移的把疏解非首都功能、城市综合整治与人口调控紧密挂钩，坚决拆除违法建设，加强对疏解腾退空间利用的引导，注重腾笼换鸟、留白增绿、补充便民服务短板，促进人随功能走、人随产业走。

二是要落实减量发展的要求，全市城乡建设用地总量、中心城区城乡建设用地、平原地区开发强度要同步实现“三下降”，从规划土地的源头上控制住建设规模，与人口规模挂钩算帐。

三是要大力优化城市空间布局，按照“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构，采取差别化的区域发展政策，降低中心城区人口密度的同时，加快城市副中心和郊区新城建设，提升综合承载能力，有序承接产业、功能和人口。

四是要突出创新发展牵引作用，以结构优化提升发展质量，依靠科技、金融、文化创意等服务业、高技术产业和新兴产业支撑构建高精尖经济结构，提高劳动生产率，降低经济发展对人力资源的依赖。

五是要在京津冀协同发展的大格局下来谋划人口调控工作，建设以首都为核心的世界级城市群，在基础设施、产业发展、生态建设、城镇体系等方面率先突破，加强跨省市交界地区统一规划、统一政策、统一管控，推进京津冀协同发展，主动对接雄安新区建设，引导人口在更大区域空间有序流动。

四问

北京在建立购租并举的住房制度方面有哪些做法？

邹劲松

北京市住房和城乡建设委员会副主任、北京市住房保障工作室主任

市住建委将按照市委、市政府统一部署，认真贯彻城市总体规划的要求和中央批复精神，坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，以建立购租并举的住房制度为方向，围绕政府和市场、供给和需求、当前和长远、新房和存量房四个关系，深入推进房地产市场供给侧结构性改革和长效机制建设。

一方面，在产权住房方面，在深入分析住房需求的基础上制定供地计划，不断加大住房用地供应，满足市场基本需求，并优化住房供应结构，满足多层次购房需求，完善“多层次”住房供应体系。近期，我市正式发布《北京市共有产权住房管理暂行办法》和建设导则，规范共有产权住房建设和管理，满足基本住房需求。同时综合施策大力抑制投机投资性购房需求，坚持严格的住房限购政策不动摇，不断强化差别化信贷政策，提高首套房认定标准，实行“认房又认贷”，提高二套房首付比，严格执行个人转让住房征收个人所得税政策，挤压投机投资需求，防范金融风险。

另一方面，在发展住房租赁市场方面，进一步发挥租赁市场解决市民居住问题的重要作用。加强顶层设计，大力推进《北京市住房租赁条例》立法工作，努力推动尽快进入立法审议程序。同时结合北京实践加快完善住房租赁政策措施，市住建委会同相关部门共同起草的《关于加快发展和规范管理本市住房租赁市场的通知》，已面向社会公开征求意见，修改完善后即将发布。从加大租赁住房供应、建立监管平台、规范租赁关系、落实租赁赋权、加强行业监管等方面提出规范发展住房租赁市场的具体措施，引导居民形成先租后买的梯次消费模式，促进房地产市场平稳健康发展，特别是加快推进50万套租赁房建设，规范开发企业自持商品房建设和管理，尽快形成供应，稳步推进公租房的精准化分配，促进职住平衡。

五问

这次党中央、国务院的批复认为北京城市总体规划的理念、重点、方法都有新突破，对全国其他大城市有示范作用。三分规划，七分落实，下一步北京市在实施方面有哪些举措？

杨进怀

北京市水务局副局长

新版《总规》本身就是在“四定原则”下编制的。实现水资源的可持续利用，有开源和节流两个方面的工作，另外就是要做好水源保护。

开源主要是增加外调水量。《总规》提出增强水资源战略储备，用足南水北调中线，开辟东线，打通西部应急通道，加强北部水源保护，形成外调水和本地水、地下水和地表水联合调度的多水源供水格局。按照《总规》的要求，我们未来将积极争取南水北调中线多调水，按照“喝存补”的顺序用好用足，缓解北京本地水资源短缺的压力。

节流总体要求是全面建设节水型社会。具体措施包括：

1

坚持疏解整治促提升。《总规》提出要疏解腾退区域性商品交易市场、大型医疗机构、调整优化传统商业区（不再新增商业功能）、推动传统平房区保护更新（人口减量、密度降低）。坚决退出一般性产业，严禁再发展高端制造业的生产加工环节。推进区域性物流基地和专业市场疏解。疏解部分普通高校本科教育、中等职业教育、一般培训机构和具备条件的文化团体。这些疏解工作都有利于降低用水量。

2

控制用水总量。在控制全市人口总量不超过2300万人、减少城乡建设用地（由2015年现状2921k㎡减少到2020年的2860 k㎡和2035年的2760 k㎡）的基础上，按照农业用新水负增长、工业用新水零增长、生活用水控制增长、生态用水适度增长的原则，加强用水管控，《总规》提出2020年控制在43亿方以内，2035年符合国家要求。

3

进一步提高节水水平。强化农村、园林绿地、城乡结合部节水管理。生态环境、市政杂用优先使用再生水和雨洪水。《规划》提出2020年万元GDP水耗比2015年下降15%，2035年比2015年下降40%以上。

4

加大再生水利用量，以再生水替代清水。《总规》提出2020年再生水利用量要达到12亿方。

水源保护方面，《总规》提出加强水源保护区保护，控制水土流失，强化小流域综合治理。将山地、森林、河流湖泊和水源保护区划入生态控制线。严管生态控制区内建设行为，保障生态空间只增不减。

严格保护两库一渠，涵养地下水源。增加密云水库蓄水（目前已超过19亿方）。实施官厅水库、永定河流域生态修复，2035年恢复官厅水库引用水源功能。压采保护本地地下水，加大回灌量，逐步实现采补平衡。

六问

《总规》在缓解城市交通拥堵方面有什么新思路？

容军

北京市交通委员会副主任、新闻发言人

2014年2月26日总书记视察北京时指出：“交通拥堵是城市病的典型表现，也是大城市发展中最难以治理的突出问题。北京要把解决交通拥堵问题放在城市发展的重要位置，加快形成安全、便捷、高效、绿色、经济的综合交通体系。”三年多来，我们正在努力建设和完善北京现代化综合交通体系，包括区域交通、公共交通、自行车和步行、道路设施及运行、停车设施与管理、交通管理、物流运输、智慧交通、绿色交通、平安交通等十大子系统，既相对独立，又彼此高度衔接和融合，结合五年规划分阶段推进实施。

缓解交通拥堵需要治标治本两手硬。治标措施坚持不懈，大力推进年度缓堵行动计划，每年都有新目标、新举措、新成效、新感受。治本方面，此次总规第一次明确提出了将综合交通承载能力作为城市发展的约束条件，就是要将治理交通拥堵放在更加突出的位置，是治理城市病的重大举措。

交通承载力是指在一定社会经济发展条件和时空范围内，城市交通基础设施在特定服务水平下所能承受交通需求的极限。其影响因素既包括设施规模、结构布局、运营组织等交通系统自身因素，又包括用地性质、开发规模、开发时序、出行频率和出行方式选择等交通系统以外的因素。

交通承载力约束的总体思路就是要改变交通发展被动适应城市发展的局面，在规划层面向交通引导城市发展转变，把交通基础设施规划实施率作为城市发展的重要指标。在加强交通基础设施建设，提高交通供给能力，特别是注重提升公共交通、绿色交通供给能力的同时，对城市规划布局、人口规模和分布、就业岗位配置、城市空间结构、用地布局、开发强度、配套设施建设等形成约束机制，逐步实现交通供需的匹配。

要以轨道交通为骨架，注重综合交通枢纽、轨道交通车站周边用地的一体化开发、混合功能开发、高容积率开发，引导构建城市发展新格局，实现以公共交通为导向的城市空间发展战略。把握地铁已经成网、共享经济快速发展新变化，以更高目标追求谋划交通治理和发展，健全完备交通法律制度，更加注重交通精细化管理的精治、共治、法治，更好服务于首都“四个中心”战略定位，增强人民群众的获得感、幸福感。

七问

为实现《总规》确定的空气质量目标，下一阶段大气污染防治将采取哪些举措？

张大伟

北京市环境保护局副局长

《总规》专门就“着力攻坚大气污染治理、全面改善环境质量”设定一节，体现了党中央、国务院对大气污染防治工作的高度重视，体现了市委市政府贯彻落实党中央国务院决策部署，把大气污染防治作为最大的民生问题之一，举全市之力抓紧抓好的决心和信心。

下一步，本市将坚持依法治理和科技创新相结合、政府调控和市场调节相结合、常态治理和应急减排相结合、本地治污和区域协作相结合的原则，多措并举、多方联动、多管齐下，以环境倒逼机制推动产业转型升级，综合运用法律、经济、科技、行政等手段，强化区域联防联控，推动污染物大幅减排，全面改善环境质量，努力让人民群众享受到蓝天常在、青山常在、绿水常在的生态环境。

从治理思路上来看，体现法治、精治、共治，实现四个“转变”，一是在污染物减排领域上进一步拓展，向挥发性有机物、氨等其他污染物转变，向生活、农业等领域拓展；二是在污染技术路线上进一步统筹，坚持聚焦PM2.5治理，推进多污染物协同减排；三是在管理手段上进一步创新，从以工程减排为重点，向工程减排和管理减排并重转变，向环境管理精细化要效益；四是在防治思路上进一步突破，从以政府主导为主，向政府、企业，特别是公众共同参与转变，提升全社会环境意识，使践行绿色生活方式成为公众的自觉行为。

从具体措施来看，聚焦四个重点领域，一是在推进机动车排放绿色化方面，坚持“先公交、严标准、促淘汰”的技术路线，以重型货运车管控为重点，通过政策引导和法律约束等综合手段，使全市机动车结构向更加节能化、清洁化方向发展。二是在推进能源清洁化方面，推进形成以电力和天然气为主体、新能源和可再生能源为辅助的能源供应体系，到2020年，煤炭消费总量控制在500万吨以内，优质能源消费比重提高到95%以上，到2035年全市实现基本无煤化。三是在推进产业低排化方面，以京津冀协同发展纲要为引领，结合有序疏解非首都功能，进一步优化产业结构。四是严格控制扬尘和农业面源污染，减少农业氨排放。

八问

新版城市总体规划提到，到2020年建成区公园绿地500米服务半径覆盖率由现状的67.2%提高到85%，到2035年提高到95%。这种跨越式增长将如何实现的？

高大伟

北京市园林绿化局副局长、新闻发言人

实现公园绿地跨越式增长北京正在行动。一是通过疏解整治促提升，留白建绿。二是通过代征绿地腾退和棚户片区整体改造，规划建绿。三是实施中心城楔形绿地建设，加宽加厚道路、水系两侧绿带厚度，建设带状公园绿地， 线性加绿。四是利用边角地、废弃地，建设小微公园，见缝插绿。

到2020年，全市建成区将建设公园绿地30处，新增小微绿地200处，形成大中小搭配合理、布局均匀的公园绿地服务网络，提升人民群众的绿色获得感和幸福指数。

（原题为《八部门解读：北京新总规落地 如何将一张蓝图绘到底》）