经典研究｜发展型国家的兴与衰：国家能力、产业政策与发展阶段

【内容提要】文章通过对既有文献的梳理与分析，归纳出解释发展型国家兴衰转变的两大视角：“结构视角”与“机制视角”。前者从“国家能力”出发，认为国家能力的削弱是导致发展型国家衰落的原因；后者从“产业政策”入手，认为产业政策在发展早期有效而后期无效，这才是问题的关键。在此基础上，文章进一步建立了“信息”与“规模”的框架，完善了上述“机制视角”。在“机制视角”的逻辑下，“发展型国家”这一政府介入的形式虽然在东亚国家终结了，但是对于广大仍处于追赶阶段的后发展国家而言，仍然值得借鉴。

【关键词】发展型国家、全球化、发展阶段、产业政策、创新政策

作者简介：

陈玮，华东理工大学社会工作与社会政策研究院助理研究员。

耿曙（ 通讯作者），浙江大学公共管理学院社会学系研究员、博士生导师。

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发展型国家的衰落之谜

“如何有效促进经济发展?”是近两百年来世界各国关注的焦点，也始终是政治经济研究的核心。市场失灵的存在成为政府介入经济的敲门砖，而发展研究关注的问题也更多围绕着“政府如何介入经济”展开。一方是支持政府主导的方式，以选择性的产业政策为典型手段（李斯特，1983；格申克龙，2012）；另一方则是支持市场主导的方式，主张政府应以保障市场有效运行的中性制度为主（哈耶克，2003a、2003b）。随着拉美国家的自由主义和依附理论发展策略的失败，以及第二次世界大战后日韩等东北亚经济体的成功，政府主导这一模式稍占上风，终而形成了“发展型国家”模式（Johnson，1982；Amsden，1989；Wade，1990），受到众多后发展国家追捧，一时蔚为潮流。

然而，经过二三十年成功发展之后，从20世纪80年代开始，这些老牌的发展型国家频频出现问题。日本经济在20世纪80年代末开始衰退，进入所谓“失去的二十年”；韩国在1997年的金融危机中受到重创，又在新世纪第二个十年，显露出发展疲态；我国台湾地区在进入新千年后增长明显趋缓，发展前途迷茫。上述现象引发了人们对发展型国家这一模式的质疑，从而引发了“发展型国家是否消亡是否该被遗弃”的争论（朱天飚，2005、2006；陈尧，2006）。

若要回应上述争论，首先要找出导致发展型国家由盛转衰的原因。针对发展型国家的衰落，现有文献主要围绕“国家能力”与“产业政策”两大要素展开争论。前者争论立足于“政治结构”，一方认为全球化带来的外部制约与一国内部利益集团的壮大，削弱了国家能力，导致发展型国家失去对经济的掌控从而造成衰落，这是典型的“结构视角”（Hayashi，2010；Moon＆Prasad，1994；Pempel，1999；Haggard，2000）。另一方则认为，不论是全球化或是内部利益团体，都不必然削弱国家能力（Evans，1997；Weiss，1997、2000）。而围绕“产业政策”的解释则立足于“政策工具”层面找原因，认为一国或地区在追赶阶段的条件有利于产业政策的成功，而领先阶段的条件则不利于产业政策的成功，这种从发展过程探讨产业政策成败的解释属于“机制视角”的范畴（朱天飚，2006）。但是前人的“机制视角”只是零星提出，并未做系统的阐述，因此难以回答“为何产业政策的成效有阶段差异？”有鉴于此，本文在相关文献的基础上，发展出“信息”与“规模”两要素框架，进一步完善了上述“机制视角”的解释。同时基于对日本、韩国以及我国台湾地区的发展经验的研究，帮助充实与验证此一框架。本文的“机制视角”解释意味着，我们不能直接抛弃“发展型国家”的模式与策略，应该根据自身所处阶段进行相应的调整与抉择。

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发展型国家的特质：

“政治结构”与“政策工具”

“发展型国家理论”本质上描述的是一种政府与市场的关系，主张政府主导市场具有相当的优越性，政府能够以整体经济发展为目标，利用有选择的产业政策，实现国家经济的高速增长。这一理论源自于约翰逊对日本战后经济模式的总结（Johnson，1982）。此后，东亚经济体仰赖类似发展策略相继崛起（Amsden，1989；Wade，1990），让这一理论声名大振，吸引了一大批学者的目光（Önis，1991；Woo-Cumings，1991）。随着越来越多的研究者进入这一领域，发展型国家理论的适用范围也已经扩展至东亚之外的国家或地区，如巴西、以色列、土耳其、法国等（陈尧，2006）。

虽然研究者众多，但是对于发展型国家特征的概括，并未取得一致结论，甚至显得纷乱无章。而发展型国家的特征，正是我们理解其盛衰的关键。本文通过对前人文献的梳理（如下表1）后发现，几乎所有的学者在概括发展型国家特征时都包括：（1）国家能力（如优秀官僚与国家自主）与（2）产业政策（如干预市场与扶持产业）两点。前者指政治结构，后者凸显政策工具。其他所谓特征或者是产业政策的某种表现形式，并非发展型国家所必须具备，例如压制劳工，控制金融等（Wade，1990）；或者仍然属于国家能力的范畴，例如王振寰（2003）提及的政企关系，郑为元（1999）提出的权变性特征等。所以作者认为产业政策与强势国家是发展型国家的主要特征，前者是工具手段，后者是执行前提，两者相辅相成。

所谓产业政策，就是国家集中有限资源扶助特定产业，意图通过特定产业短期快速发展带动整体经济发展。产业政策是国家介入经济的最重要的手段，具体可以表现为：（1）关税保护（包括出口补贴、进口配额等），如早期的英国与美国（张夏准，2009）；（2）资金支持，如19世纪末至20世纪初的德国（格申克龙，2012）；（3）财税补贴，如第二次世界大战后的日本（Johnson，1982）；（4）用行政指导干预价格制定，意图取代市场机制，如苏联的计划经济（格申克龙，2012）。作为国家，可以选择上述一种或多种手段的组合对经济进行干预。

至于国家能力层面，这涉及如何保证产业政策的制定与执行。制定与执行向来是产业政策备受关注的两个方面（Johnson，1984）。发展型国家理论的支持者无一例外地都提出了“强势国家”来解决这两个问题。首先，国家相对于社会的“自主性”（state autonomy）让国家能够不受特定利益集团左右，制定出有利于整体利益的发展政策；其次，凝聚高效的官僚体系，能够有效地将产业政策落到实处。可以说，强国家的“政治结构”保证了产业政策的成功。

“国家能力”与“产业政策”两个基本特征的提炼，将有助于我们厘清发展型国家的特质，也为我们分析其衰落提供了考察的重点。虽然有学者找出诸多方面的原因对此进行解释，但是万变不离其宗，作者通过梳理这些解释的逻辑之后发现，目前的解释大多围绕“政治结构”层面展开，只有部分学者从“政策工具”入手。本文将对这两大文献进行梳理与分析，并在前人基础上补充发展，进一步完善既有解释。

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发展型国家兴衰的结构解释

针对发展型国家的衰落，大部分学者的解释逻辑都是围绕“国家能力衰微，所以导致发展型国家衰落”展开。不论是代表“外部结构制约”的全球化浪潮（Hayashi，2010；Moon＆Prasad，1994），还是代表“内部结构制约”的利益团体崛起（Pemple，1999；Haggard，2000），最终都会强烈削弱国家在经济调节中的能力，从而引发经济的脆弱与增长的停滞。换言之，在结构解释的框架中，发展型国家只是特定历史条件下的产物，当结构条件发生变化时，原有的政商关系便无法维持，“发展型国家”这一发展模式也该被抛弃。那么，是否的确如此?作者将通过对既有文献的梳理与分析，结合发展型国家的历史经验，从理论与经验层面，对上述结构解释提出质疑。

结构制约的解释分为两类，第一类观点认为发展型国家的衰落源于全球化带来的外部制约。对此，相关学者认为，随着20世纪80年代全球化的深化，以及与之相伴的自由主义思潮的蔓延，国家能力的衰落在东北亚诸经济体接连发生（王振寰，2003；朱天飚，2005）。全球化通过两个渠道削弱发展型国家的经济。首先，全球化（例如WTO）要求贸易双方打开国门，减少保护，政府因此被迫退出。对于面临先进国家（如欧美）以及后进国家（如中国和东南亚国家）双面夹击的东北亚诸经济体而言，缺少政府扶持会使产业在国际贸易中的竞争力大大减弱，导致出口受挫，经济衰退（Hayashi，2010；Moon＆Prasad，1994）。其次，最近一波的全球化（始于20世纪80年代），不仅是货物贸易的流动，更是金融资本的全球化流动。资本市场的全球化，使得一国企业融资渠道多样，不再受制于本国政府提供资金支持。两者都意味着国家对企业的约束效力减弱，对经济的调控能力降低，国内经济在面对全球市场时更脆弱。如韩国、泰国、印尼之所以深受亚洲金融危机的影响，正是金融自由化后，国家对经济失去调控能力的后果。

第二类观点认为发展型国家的衰落，其实源于国家内部的结构变化，尤其是利益团体兴起，形成对国家能力的制约。根据奥尔森的利益集团理论，发展型国家扶持特定产业做大做强，因此极容易形成利益团体（奥尔森，2007）。随着经济的发展，利益团体实力壮大，足以与国家抗衡，不再甘于受国家领导。由于利益团体维护自身权益，往往与社会整体利益冲突，而且可能渗透、俘获国家机关，或者抗衡、节制国家机关，令国家丧失自主性，阻碍既有的发展规划。因此，发展型国家“唯经济发展”的独立意志可能会瓦解，从而导致发展型国家的衰落。发展型国家广受诟病的政治腐败以及裙带资本主义（crony capitalism）便是国家自主性丧失的表现（Pempel，1999；Haggard，2000）。

上述两类结构制约的观点虽然广为流传，却都同样未必成立（Evans，1997；Weiss，1997）。首先，全球化时代与国家能力的关系是不确定的，并非如大众观念上认为的，全球化必然导致国家能力衰落（Evans，1997），相反，国家也有可能适应全球化，从而强化其能力（Weiss，1997、2000）。诸多学者的实证研究发现，一国的贸易依赖度与该国的政府规模成正相关关系（Cameron，1978；Rodrick，1998）。这表明一国参与全球化程度越高，该国的贸易可能扩张，“国家”也可能越强。其次，利益团体兴起导致国家衰落的论点也未必成立。这一逻辑的隐含前提是国家与社会此消彼长的关系，若非“强国家—弱社会”便是“弱国家—强社会”。然而，早有学者指出，“国家与社会”是能够共同壮大的，“强国家—强社会”的结构模式亦有可能存在（Putnam，1993）。利益团体壮大无可否认，但是国家本身亦在成长与增强，形成如埃文斯（Peter Evans）所说的“嵌入性自主”（embedded autonomy）。一般而言，相对于商业集团，国家既能够保有自主性，又能利用商业集团推动政策执行（Evans，1995）。综上所述，既有研究已经说明，“结构制约”的解释框架存在逻辑上的不足，而几个典型“发展型国家”的发展经验，也与“结构制约”明显不符。

首先是全球化导致“发展型国家”经济衰退的解释，与典型案例的经验均不太吻合。先看日本，作为最先崛起与衰退的发展型国家，其经济停滞发生在进入20世纪90年代之后，乍看之下似乎与全球化潮流有关，但细究原因却发现并非如此。由于日本已经迈过政府扶助的阶段，绝大多数的出口产业，都拥有强劲的国际竞争优势，自由开放的国际经贸体制，只可能有助产业做大做强，应不致造成长期经济停滞。因此，也有学者认为日本经济的衰落源于其政府的错误政策（黑田东彦，2004）。原来在面临美方压力下，日本签订弃守汇率的《广场协议》（1985），其出口一时受到挤压后，日本政府便放任财团大举转进股市、房产，从中炒作获取巨大的利益，造成20世纪80年代后期的金融泡沫与虚假繁荣，终于在80年代末，从股市到地产，纷纷发生崩溃瓦解，日本经济从此一蹶不振。换言之，日本的经济衰退与全球开放之间，似乎不存在之前所述的因果关系。

其次看韩国，其经济起伏也与全球潮流并不一致。历经了20世纪60、70年代的高速起飞后，即便进入全球开放的80年代之后，韩国的出口贸易与经济增长，整体而言，仍维持相当高的水平。联合国商品贸易统计库数据（UNCTAD，2016）显示，韩国在20世纪80年代、90年代的平均出口增长率分别为15%和10%；人均GDP增长率水平分别为8.5%和5.5%。之后即便历经1997年亚洲金融危机的冲击，其增长表现仍然十分稳定。新世纪的前十年，其出口增长仍然强劲，达到12%，这一表现甚至高于20世纪90年代，其人均GDP增长率也将近4%左右。这样的增长水平，直到2010年后才有所放缓。因此，就时序来看，全球开放明显助长了韩国的强劲出口，与20年之后的经济萧条间，关系同样不很明确。与此同时，韩国资本市场的大幅开放，也未必与稍后的金融危机有关，因为当时韩国的坏账75%来自国内企业，这是因为政府银行携手的产业扶持政策，导致大型企业集团奇高的企业负债（Ernst，2000），所以金融危机本质仍为内部问题，与全球潮流关系不大。

最后考察我国台湾地区的发展经验，情况比较类似韩国案例，其经济萧条也与全球转型趋势无关。不同于韩国的是，在全球化浪潮之初，台湾当局便极力调整迎合，1984年便推动“自由化、国际化、制度化”的经济新政，但与前述命题矛盾的是，即便推动调整开放，但台湾当局对产业与金融领域并未放松掌控。相反，为了更好地因应自由化带来的冲击，台湾当局制定并实行了一系列产业升级政策，规划产业的全球布局。在政府的强势推动下，才有信息产业的快速成长与全球扩张，顺利替代退场的传统产业，成为20世纪90年代的出口主力，将台湾推上出口与增长的双重高峰。全球化带来的是利是弊，其实非常明显。

重新检视内部政商结构的变化，进而导致国家弱化、经济衰退的解释，在比对案例经验后，也同样漏洞百出。首先仍然是日本，其政商结构出现巨幅变化，很可能是经济衰退的结果而非原因。回顾历史，日本在20世纪70、80年代都是经贸官僚主导的政商关系格局，这种格局直到1990年之后才发生转折。由于前述的泡沫破灭、经济衰退，自民党内浮现不满与改革，也终于出现派阀竞争之外的路线分歧，终于导致执政党在1993年失去议会多数，终结了1955年以来的绝对统治地位。此后，政局屡屡起伏动荡，体制改革也提上议程，加上大藏省与经产省政策频频出错，让企业与民众顿失信心，直到2001年，开始进行官僚机构改革，行政官僚权限又被削弱，既有的政商互动模式也随之土崩瓦解。换言之，考察日本案例，与前述解释并不相符，不存在来自社会的商业或利益团体，在发展壮大后挑战或节制日本政府的施政能力。

再看韩国案例，由于发展模式与政经结构使然，韩国经济一直由大型财阀集团（chaebol）所主导，因其富可敌国，与政府的关系一直相对平等，属于携手共进的模式。当然，在双方互动的过程中，关系仍然会有一些变化，例如进入20世纪90年代之后，财团势力越来越膨胀，政府力量则相对受到削弱，关键事例是在1993年，执掌发展规划的“经济企划院”遭受裁撤。即便“国家”相对遭到弱化，但在亚洲金融危机之前，韩国还是保持了傲人的GDP增长（年平均6.9%）。再往下看，韩国历经一系列后金融危机的改革，政府再次夺回对企业的监督掌控，但经济增长的模式与速度，仍与之前没有太大的区别，例如其出口仍然维持12%高速增长，GDP增长也有4%。从这个角度看，自20世纪70年代迄今，韩国的经济社会持续发展，利益团体也的确壮大，政商关系相对平稳，与近期经济萧条实在扯不上关系。

最后，迥异于韩国案例，我国台湾地区的政商关系则历经了两次重大的结构转变。先是蒋经国时代的政治转型，历经政治自由化的纷扰与混乱，再到李登辉时代，又经过经济与金融的自由化改革，各种财团、利益集团、社会势力快速萌芽崛起，国民党主控的政商关系，早已一去不返，双方互动趋于对等，关系结构为之大变。但如之前所述，处于这个阶段的台湾，出口与经济均持续增长，经济发展并未相形失色。直到2000年之后，民进党开始执政，台湾政商关系的构成与形式，再次发生巨幅转变，政经新贵登场，政企双方更趋平等。当然，从此之后，台湾经济的确一蹶不振，但是根据学者分析，进入新世纪之后的台湾，一方面由于高端创新不足，其信息产业无法单靠加工制造来维系昔日辉煌；另一方面，台湾的服务业集中于旅游、饮食和交通等传统类型，均以岛内市场为主，缺乏可以进入国际市场的高端服务业（刘澈元、赵媛媛，2009）。这才是台湾地区经济趋缓的主要原因，与政商关系之间的联系有限。

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发展型国家衰落的机制解释

对于发展型国家的兴衰转变，另一支文献关注“产业政策”这一政策工具的效用变化。此类文献最广为流传的观点是，发展型国家早期的成就离不开产业政策的成功，而产业政策只能在短期有效，其效用会随着时间的推移而减弱，由此造成发展型国家的衰落（Krugman，1994；顾昕，2013）。克鲁格曼对此有进一步阐释，他认为产业政策这种政府介入的方式，本质上是投入驱动而非效率驱动，只要能够动员到足够多的资源，短期的高速产出并不困难，但是在缺乏技术进步的情况下，资源收益递减，增长放缓乃至停滞是必然的。不难看出，克鲁格曼的解释是典型的新古典增长理论的观点。

上述新古典观点的缺陷显而易见。事实上，后发国家在早期的高速增长阶段，也实现了产业升级与效率提升。这是因为有领先国家为其提供现成的技术，后发国家可以利用资源引进技术，再通过模仿与学习实现效率提升。因此，也有学者认为，“发展型国家兴衰”的转变肇因于一国或地区所处发展阶段的转变。当落后国家越接近领先国家时，便失去可借鉴模仿对象，产业政策发挥的余地就越小（余永定，2013）。针对这一观点随之而来的疑问便是，既然没有模仿对象，为何不能自主创新?

实际上，许多后发国家在逐渐赶上领先国家时，政府都不遗余力地出台各种产业政策力图推动产业的创新能力，但是均效果不佳。在本文作者看来，产业政策难以推动创新，才是发展型国家由盛转衰的关键所在，但前述许多持阶段论的学者却都没有明确点明。至于为何产业政策在发展后期难以推动创新、又为何能在早期成功模仿?其中机制为何?现有文献对此甚少讨论，遑论系统阐述。朱天飚（2006）对此首先进行了阐释，认为早期经济结构单一，政府决策选择简单，所以产业政策容易成功，但是到了后期，随着一国的经济结构越来越复杂，政策选择也变得越来越困难，在信息匮乏的情况下，政府难以把握经济方向。但是上述解释稍嫌笼统，对于产业政策特质为何?为何此时能成功模仿，彼时却又短于创新的问题，也仍然没有给出明确的回答。

由此可见，前人虽然提出了分析政策过程的“机制视角”来解释发展型国家兴衰的转变，却离完整尚远。鉴于此，本文拟在前人的基础上，提炼出产业政策作用的核心特征，并比较这些特征在早期“追赶模仿阶段”与后期“领先创新阶段”的不同作用机制。通过上述机制比较论述产业政策“长于动员模仿，短于激励创新”的特点，从而完善“机制解释”的框架。

那么，产业政策在早期模仿阶段具备哪些优势?首先，政府在追赶阶段拥有信息优势。这种信息优势部分源自于格申克龙的“后发展优势”，先进国家既有的发展经验为后进国家提供了明确的发展方向。部分因为国家官僚精英对既有信息与整体信息的掌握优于分散个体（林毅夫，2012），能够保障有利于经济发展的产业政策的制定。不仅如此，明确的信息同时保证了政策的有效执行。国家自上而下主导的产业政策，不得不面临行政指导中的委托—代理问题。如何克服这一问题?既有研究表明，产业政策若想得到有力执行，需要清晰的量化指标，如GDP增量、FDI等类似指标（Rodrik，2009）。在信息明确的前提下，量化而清晰的指标更易获得，因此能够帮助强化官僚内部层级之间以及政企之间的监督管理。委托—代理问题得到最大程度解决，政策得以充分完整的落实。

其次，一旦上述产业政策得到有效执行，就能引发企业跟进投入，形成行业规模优势，而规模优势也是国家主导的产业政策赖以制胜的法宝。显然，企业若想实现大规模生产，必须有大量资源投入。此时，产业政策便恰到好处地发挥了动员资源的功能。政府的行政指导，不仅能将资源集中到少数部门，创造企业规模优势，同时为了维持规模企业的生存，政府还控制了产业内的企业数量，避免同行业的恶性竞争。后进国家原本落后的企业，通过这样的扶持，在国际市场上也能够同先进国家的企业一决高下。

然而，随着经济从模仿到创新的转变，原本成效卓著的产业政策可能适得其反。创新具备的某些特征，让产业政策原本在“信息”与“规模”方面的优势，最终却成为难以挽回的劣势。对技术创新而言，政府通过产业政策的扶持可能成了“好心做坏事”。那么，这中间的过程到底是如何发生的?

若想解答上述疑惑，首先需要了解创新及其基本特征。熊彼特作为提出创新的始祖，将创新定义为“创造性破坏”，这是一种打破现有规则的行为（Schumpeter，1954）。这一行为的基本属性特征包括高度的不确定性与随之而来的高风险。因为创新行为拥有上述特征，与追赶阶段的模仿行为完全不同，所以国家主导的产业政策在领先阶段窒碍难行。产业政策在领先阶段的不足亦表现在“信息”与“规模”两个方面。前者导致国家无法制定出正确的产业政策，更无法推动政策的执行；后者则加剧了创新的风险积累。

首先，创新既然是一种“创造性破坏”，也就是很难从既有规则获得可借鉴经验。没有学习的榜样，决策官僚也就丧失了信息优势，方向选择变得无法确定。在此情况下，上级给下级的行政指令往往变得模糊不定，继而影响到政策的执行。领先阶段目标的模糊性，使得早期清晰的考核指标荡然无存。行政指导中标准缺失的后果，便是上级对下级的监督滑落，政府对企业的掌控失效。创新阶段的委托代理问题愈发严重，滋生政策寻租行为，政策效力不断被腐蚀。

其次，即便有精英官僚有勇气制定出具体的目标，也面临巨大的失败风险。创新本身高风险的特征就要求分散风险的战略，不能将“所有鸡蛋放在一个篮子里”，具体而言就是需要尽可能多的分散试错。然而，产业政策的战略却是集中资源，也就是集风险于一处。这就使得追赶阶段创造竞争力的规模优势，此时成为集聚风险的助推器。一方面，政府对企业的扶持会放宽企业的预算约束，降低企业的风险意识，使得企业的决策过程更加冒进，从而加剧风险。另一方面，集中投入大规模资源，不论从企业层面还是政府层面，都会造成巨大的沉没成本，引发决策的“路径依赖”（Arthur，1994），阻碍决策调整。随着投入的增加，改变错误决策的可能性越来越小，风险就在一次次投入下，如雪球般越滚越大，直至无法挽回（陈玮、耿曙，2015）。由上述分析可见，国家主导的产业政策原本在追赶阶段，通过集中投入创造的规模优势，到了领先阶段，在扶持创新行为时反而成了赤裸裸的劣势。

正如表3所示，本文在前人基础上，从“信息”与“规模”两条机制出发，阐述了为何产业政策在追赶模仿阶段能够成功，而在领先创新阶段则窒碍难行的原因，从而完善了“机制视角”的解释框架。根据本文的框架，当一国进入领先阶段后，若仍然坚持原本的产业政策，恐怕无法避免衰落，若能够实现从产业政策到创新政策的转型，则更有可能成功。这一论断也可以从日本、韩国和我国台湾地区这三个经典“发展型国家”案例的发展经验得到说明。

首先，日本作为最早的发展型国家，在第二次世界大战后的追赶模仿阶段，依靠通产省精英官僚的指导与监督，成功地执行了有选择的产业政策。通过塑造规模庞大的制造业企业，日本产业获得了巨大优势，到20世纪70年代末，日本汽车行业便已经可以与美国匹敌了（浜野洁等，2010）。然而，到了领先阶段，日本关键的产业政策却发生了方向上的巨大错误，不但没有抓住信息产业向个人计算机（PC）领域的发展方向，反而逆潮流，向相反的大型厚重计算机产业发展，使得日本早期引以为傲的半导体产业迅速衰落（汤之上隆，2015）。经产省领导下的众多国家级创新项目，如“通用京速计算机”、“信息大航海项目”，Asuka计划，或因目标模糊而失败，或因监督滑落而烂尾，又或者因为沉没成本巨大，持续投资十余年后才终于不了了之。

韩国早期的发展模式参考日本经验，通过“经济企划院”制定产业政策，并且从经济、政治、人事多方位对企业进行严格监督，保证产业政策的执行。产业政策成功执行的效果也很明显:到1981年，韩国的产业集中度达到了62.0%，远远超过日本与台湾地区（Leeetal．，1986），让韩国的企业能够在国际市场上与日本和欧盟竞争。等到逐渐达到领先阶段后，韩国的策略虽然类似日本，但没有日本那般固守窠臼，政府在个别领域转变原本的发展模式，因此也没有日本那般严重，较早出现衰退。韩国在电子通信产业成功打败其竞争对手美国高通公司（Kim，2012），取得了行业的领先地位。即便如此，在整个产业发展的大方向上，韩国仍然模仿日本模式。在信息、电子通讯等产业逐步取得领先地位后，政府的介入方式，还没有从“生产追赶型”政策，迅速调整为“创新培育型”政策，因此出现创新不足的问题，终于在领先一段时间之后，产业也逐步走向平庸与式微，尤其在2010年情况愈发凸出。

最后是我国台湾地区的案例。在二十世纪五十年代之后到九十年代，台湾当局在经济发展中一直扮演主要角色。通过执照发放、银行贷款等工具手段分配资源、扶助特定产业，同时不论对接受政府资助的企业还是分配资源的官僚，都能够严格进行绩效考核与监督（瞿宛文，2003）。在此基础上，产业政策得以执行，推动了台湾早期经济的成功追赶。台湾在20世纪90年代开始逐步转变原本有选择性的产业扶植手段，1991年提出的《促进产业升级条例》取代了早期的《奖励投资条例》，意味着台湾原本有选择性的产业扶助政策，正走向一般性的扶助政策，扶助主要给予有助于产业升级的研发过程，而非特定产业（黄宗昊、林冈，2015）。在20世纪90年代台湾电子信息产业的崛起与之后的领先发展，既有传统产业政策的贡献，又受益于政策的逐步调整。换言之，台湾的情况不同于韩国，后者在既有的方向上进步拔高，前者则不断进行调整适应，但两者类似的是，就整体产业发展的格局而言，它们仍然属于追赶模仿的模式，因此，当台湾希望独立走出技术创新的领域（例如生物科技产业）时，同样没能从“生产追赶型政策”迅速调整为“创新培育型”政策，也存在创新不足的问题，因此迄今未在产业技术上有所突破。其信息产业的发展优势，也在消费市场转型后（例如盛极一时的笔记本电脑生产），随着产品市场的成熟衰退而逐步走向式微。

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结论与启示

本文通过对“结构视角”与“机制视角”的对照与分析，在前人研究的基础上，进一步完善了以“政策工具”为分析内容的机制解释。对于发展型国家兴衰的转变，作者认为源自产业政策与发展阶段是否匹配。后发国家在“追赶阶段”，能够制定和实施有效的产业政策，成功创造模仿经济。然而到了“领先阶段”，产业政策在鼓励企业创新、分散创新风险上成效并不显著，甚至可能形成负面效果，若继续沿用，经济自然会遇到障碍。上述观点，结合全球化时代的背景，对后发国家具有重要的政策意义。

全球化时代的后发展国家，政府不仅需要扶持产业发展，而且也能够做好这一工作。产业政策对后发国家发展的必要性，早在一个世纪之前，李斯特（Friedrich List）便已经明确提出。他认为，后发国家发展初始，产业极端落后，产品缺乏竞争力，若依靠企业自身努力，极易被竞争环境淘汰，所以需要政府特别扶持，方能有突围发展的机会（李斯特，1983）。在全球化时代的今天，后发国家面对的国际竞争环境会更激烈。伴随着跨国企业的崛起，后进企业的生存空间更为狭窄，往往需要国家抬高其谈判地位、扶持其竞争优势。嵌入全球贸易程度越深，国内经济就越容易受到全球经济的冲击，也更需要国内政府提供保护（Katzenstein，1985）。

对于全球化时代的领先国家，不仅不需要通过产业政策扶持产业发展，而且很容易形成反面效果。当产业已经升级到领先位置，企业需要通过自主创新创造市场竞争力时，国家的扶持与保护反而会弱化企业的创新激励，导致企业在全球竞争中失利。此时，国家应该在将“选择性产业政策”，转变为“普惠性创新政策”，鼓励创新网络的营造与知识产权的保护（Saxenian，1996），政府发挥弥补市场缺陷的作用。

综上可知，在全球化时代，“发展型国家”模式并不会被世界所遗弃，成为全球经济的过去式。相反，在全球化时代，有些国家更需要“发展型国家”这样的发展模式；反之，有些国家的发展模式则需要迅速调整转型。发展模式的选择，全赖各个国家与各个部门的发展状况。选择政府主导的产业政策还是政府辅助的创新政策，应看各国与产业部门处于何种发展阶段。这一结论，对我们如何看待政府介入问题也给出了不同的思考方向。对政府介入的争论焦点，或许应该从“是否介入”的抽象思考，转向“何时介入、何时退出”的具体分析。

参考文献

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文章来源：《经济社会体制比较》2017年第2期

编辑 | 小梧桐

责任编辑 | 阿 虎

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原标题：《经典研究｜陈玮 耿曙：发展型国家的兴与衰：国家能力、产业政策与发展阶段》

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