黄益平：积极稳健推进中国金融开放，政策理念应与时俱进

9月23日，首期《2017·径山报告》发布，报告牵头人CF40学术委员会主席、北京大学国家发展研究院副院长黄益平在发表主旨讲话“积极、稳健地推进中国金融开放”。

黄益平指出，改革开放四十年来的金融开放成绩很大、问题也不少。问题主要是在于“缓慢、反复”、“决心很大，推进很难”和“政策协调性不够”这三点。比如中国汇率政策改革一直在朝着双向波动和市场决定的方向努力，但始终没有呈现出足够的灵活性；资本项目开放和人民币国际化取得了很大的进展，但在最近两年出现了一些反复；金融机构的对外开放实际进展相对有限；金融市场的对外开放受制于境内外市场规则、制度方面的差异以及我国“通道式”的开放模式；对外投融资合作才刚刚才开始，金融机构走出去滞后于企业走出去，跨境金融服务的能力还比较弱。

中国应进一步推进金融开放，黄益平给出几点原因：金融开放是实现经济可持续增长的重要条件，有利于促进金融创新；金融开放是防控系统性金融风险的重要手段；金融开放也是积极参与国际经济治理的重要途径。无论是对积极维持经济全球化的方向，还是对推动人民币国际化和落实“一带一路”倡议，都要求中国与国际金融体系接轨。

在制定新的金融开放政策时，政府应认真考虑与当前经济现实相适应的理念与策略，包括：作为一个大国经济，中国的金融开放决策需要认真考虑对国际经济的溢出效应；在积极推动资本项目开放的同时，也应考虑设立适度的、临时性的跨境资本流动管理机制，支持金融稳定与货币政策的独立性；汇率对实体经济的影响既可以通过贸易渠道产生，也可以通过金融渠道产生，而金融渠道正在变得越来越重要；“以开放促改革”应同“以改革助开放”相配合，协同推进金融的改革与开放。

以下为黄益平在发布会上的发言：

中国金融的改革开放已经经历了将近40年，也就是说改革开放一开始这个过程就开始了。但是开放早期主要在实体部门，最近十年、二十年才开始更多转向金融部门的开放。80年代刚刚开始的时候，我们更多是汇率水平的调整。而当时的经济特区应该说既有实体开放的成分，也有金融开放的成分，就是引进外国直接投资者到中国来。到了90年代，我们最主要做的是有管理的浮动汇率体系，1994年1月1号两轨并轨，开始实施有管理的浮动汇率。同时推进“以市场换技术”的吸引外国投资者的投资政策。在随后20年，中国一直是吸引外国投资最多的国家，应该是很成功的。加入WTO之后，我们对金融开放有一个比较大的承诺，政府承诺境内金融业的对外开放以及外资金融机构享受准入前国民待遇，实际上是一个比较大规模的市场开放。

2004、2005年我们开始推动“走出去”，中国企业走出去，包括开始考虑人民币国际化。人民币国际化的进程加速，主要是在2009年的金融危机开始以后，应该说也算是一个顺势而为，当时的一个背景就是，金融危机一爆发，各国投资者对美元主导国际金融体系提出了些疑问，对人民币有一些期待，我们就顺势而为推动了人民币国际化。

在这个过程当中，也在不断地推进资本项下可兑换，尤其是“一带一路”。“一带一路”是一个更广的倡议，在这里就有投资贸易很重要的成分。所以40年这样走过来也可以看成是金融一直改革和开放的过程。给这样过去的历程做简单的概括或者总结，我们总结了三条：

第一，缓慢、反复。1996年中国实现了经常项目可兑换，然后开始逐步要实现资本项目的可兑换，二十多年了没有完成。过去十几年来，决策部门一再提出要增加汇率的灵活性，但对汇率波动的接受度没能大幅提高。

第二，决心大，推进难。比如金融市场开放，或者金融机构开放，在决策上有的时候决心是很大的，但最后政策落地比较难，进展不像预期那么好。

第三，政策协调性不够。2015年年底对商业银行存贷款利率的限制已经取消了，但今天还不能说完全已经市场化了，有各方面的约束因素。人民币国际化最近出现了一些回潮，其实也是跟汇率不够灵活、市场不够开放有关系。金融改革领先经济改革，人民币国际化领先金融改革。由于配套措施跟不上，往往令金融开放政策事倍功半。金融政策与制度之间存在很多内在的联系，改革的推进需要考虑协调性的问题，否则不仅会互相掣肘，还容易酿成新的风险。

这是我们大概简单的看，成绩很大，但是问题确实也不少。我再简单说一下《径山报告》的总结：

第一，从汇率政策看，这么多年来我们一直在改革汇率体制，其实仔细观察40年的变化，有两个比较明确的方向：第一，尽量增加双向波动，增加弹性。第二，逐步让市场决定汇率的水平。但是中国汇率的弹性还是不够，也往往成为一个制约其它政策很重要的因素，既影响货币政策的独立性，干扰宏观经济的稳定性，还妨碍经济结构调整、人民币国际化和中国企业“走出去”。

第二，资本项目开放和人民币国际化确实取得了非常显著的进展，但是后来出现了一些反复。其中一个具体的原因是2015年8月11日的汇率中间价改革以后，人民币贬值压力很大，资本外流压力很大，最后导致过去一些措施出现了反复。这从另外一个方面也说明了，我们过去改革的政策协调性有改进的空间。

第三，金融市场金融机构的开放。我感觉是“雷声大雨点小”，我们往往会做一个很大的承诺，但真正要落地时比较困难。如果我们看银行业或者保险业，从资产的比重来看，最近几年确实是有下降的，实际上出现了一定的倒退。这里因素很多，我就不具体展开了，每个人都能想出理由来。但确实也不能排除国内经营环境，对外资金融机构来说不是特别友好、不是特别有利，有值得我们反思的地方。

第四，金融市场开放，其实最近这几年在政策角度来说也是有很大力度的改变，但最后的进展不是特别好，分报告也提到了这个问题，我的概括是两条：第一，境内外市场的规则和制度不配套，你进来之后很难开展业务，没有配套的规则和制度是很难做的。第二，金融市场对外开放更多是一种管道式的开放，什么样的人可以到海外去投资，什么样的人可以进来投资。有时候对于机构投资者来说有很大的局限性。因为你很难真正有效地配置投资，这也是值得我们有进一步改进的空间。

投融资的合作刚刚开始，总体来看，金融“走出去”比企业“走出去”滞后，我们跨境的金融服务也还是不足。总体来看，我们的金融开放40年一直在走，但金融开放的程度明显滞后于实体经济开放的程度，明显滞后于大部分新兴市场国家金融开放的程度。当然并不能根据这样一个简单的数据做很多推论，每个国家有每个国家具体的情况，但是总体这样一个数据的判断大概是成立的。

也有人会说，我们走了40年，经济增长速度很高，金融体系比较稳定，为什么还要继续改变呢，像过去这样继续不是很好吗？第一个问题，过去这样的格局还能不能继续下去，我们做了很多学术研究，发现已经很难了。政府对金融体系干预在上世纪80、90年代对经济增长是正的贡献，到了本世纪之后就变成负的贡献，实际对经济增长是有明显的负的影响。当然也有很多国家说开放以后发生了金融不稳定和金融危机，这是值得我们要考虑的。

进一步开放还是有必要的，第一是因为金融开放是经济实现可持续增长很重要的条件。经济下一步的增长不会再像过去那样粗放式增长，要靠转型升级，要靠创新。产业创新需要金融创新来支持，而我们认为金融开放对金融创新，提高金融服务的效率是很有帮助的，我们过去其实已经有很多经验。

第二，我们认为现在系统性金融风险确实比较高，政府也比较关注。金融开放有可能帮助我们部分释放金融的风险，但并不是说一放了之，金融风险就没有了。我们过去不开放有两个很直接的后果，第一，金融资源、金融风险集中在个别部门。第二，在不开放的前提下，往往看到市场机制没有很好的发挥作用，所以引发了一系列道德风险的问题。金融开放也许能帮助我们提高金融资源配置的效率，强化市场纪律，弱化道德风险的问题。同时，把我们的金融资源分散化，让风险也分散化。但是光开放这一点是不够的，我们还需要很多风险防控的步骤跟它相匹配，才能有效的防范金融风险。

最后，金融开放也是我们积极参与国际经济治理的重要途径。总体来看，世界经济、世界和平可能还会持续相当一段时间。也就是说，中国还是会面临一个相对比较平和的发展外部空间。逆全球化并没有出现全球化全面回潮，而是出现了一些噪音，出现了一些问题。在这样的背景下，还是可以继续往前推，尤其我们现在很明确的要推进“一带一路”的倡议，要推动人民币国际化，包括我们参与一些国际经济治理，都是需要以金融进一步开放，中国金融市场和国际金融市场相融合为条件。

我们认为进一步推进是必要的，但同时要严密防范系统性风险。在设计下一步政策思路过程中，我们也同时提出来可能有几个方面的理念，我们要给予更高程度的重视。

第一，中国已经变成一个大国，中国在金融部门和金融对外开放方面，不管采取什么措施，都将成为国际金融环境的一个部分。早年我们经常听人说人民币汇率政策是我们自己的事情，和别人没有关系。我一向认为这个话是不对的的，汇率是和别国汇率的相对价格，你的汇率政策怎么会和别人没有关系呢。如果是一个小国，很多国家其实不是那么在乎，今天中国作为一个大国，不管采取什么样的经济政策措施，都会影响世界市场，所以任何金融开放政策都要考虑对其它国家、对国际金融市场的影响。这是第一个理念，不能再用小国的理念来对待金融开放政策。

第二，在开放资本项目的同时，要考虑风险的问题，怎么样审慎管理跨境资本流入，开放是大方向，但并不是一放了之，因为在现实当中，在经济学的研究当中发现，第一，短期跨境资本的流动，尤其是过于频繁的短期资本流动对金融稳定是不利的。这也是为什么IMF（国际货币基金组织）在全球危机以后，对于跨境资本流动管理的态度出现了一些松动。第二，我们在学术讨论当中，最近经常出现的一个争论，就是国际经济政策上的蒙代尔的三元悖论，自由的跨境资本流动、稳定的汇率和独立的货币政策之间，只能实现两个。最近有学者提出来，可能不是三元悖论，而是两元悖论，当资本项目开放时，货币政策独立性就会受到限制。不管是哪个讨论，我们认为应该关注的一个问题是，也许为了支持金融稳定，或者为了维持货币政策的独立性，适度、临时性地对跨境资本流动的管理有可能是必要的。也就是开放是大方向，但不见得百分之百的开放才是最好的。

第三，什么样的汇率对经济增长有利。过去一个传统的理念，低估的货币有利于出口的增长和国家的经济发展。其实过去东亚国家都是秉持这样的理念，喜欢货币相对低估，因为有利于出口，不利于进口，这样贸易顺差增加，经济增长就提高。我们在2005年以前有很多官员和学者都有这样的观点。这个观点可能过去是对的，但现在的新形势是对外经济关系不仅仅是贸易关系，更重要的是金融帐户的关系。当货币开始贬值时，大量的资本外流，其实对经济增长是不利的。当然我们的理念还是应该由市场来决定，而不是人为让它低估还是高估来决定汇率水平。

最后，“以开放促改革”要与“以改革助开放”相配合。前面我们提到政策协调性不够，有时候会看到金融开放政策走得相对稳健，但是配套的改革没有跟上来。比如说金融市场开放了，欢迎国际投资者来中国投资，但是在会计、审计，具体政策上不配套。所以我们认为要积极、稳健地推进金融市场、金融业的开放。开放是大方向，但是要协同开放，要配套改革。

最后有七条建议，具体不展开来，我们现在也没有一个特别的排序。

第一，汇率应该增加灵活性，更多让市场因素来决定汇率水平。而且我们今天所处的这样一个时间，可能是一个非常好的，会推进汇率改革的时间窗口。

第二，在宏观和微观层面建立跨境资本流动管理框架，同时稳健地推进人民币国际化。

第三，在落实准入前国民待遇，并放松外资机构持股比例的前提下，真正推动金融机构对外开放。为外资进入中国市场提供公平、公正的竞争环境。

第四，尊重国际市场的规则和惯例，实现金融市场更高层次的开放。核心是规则和制度的接轨、内外市场的接轨，同时考虑整体性的开放，不是审批式的开放，这个项目可以开，那个项目不可以开。

第五，对外投融资体制的建立，这是一个创立和发展的过程。

第六，协调推进，金融开放可能和实体部门开放不太一样，它的相关性更大，风险也较易传导。一个领域的改革可能取决于另外一个领域改革的完成。我们认为现在好消息是，国务院金融稳定发展委员会的建立。我们认为既要提倡以开放促改革，同时也要讲以改革助开放，这里协调的东西很多，金融和非金融部门改革的协调，对内改革开放和对外开放政策的协调，以及对外开放政策，比如说汇率和人民币国际化的改革是不是也要协调等。

第七，要建立审慎监管的框架。开放是有好处的，但是开放也同时会带来金融不稳定，甚至金融危机的风险。所以在开放的过程中，一定要花很大力气来建立与开放金融体系相匹配的宏观审慎监管框架。尤其是对于跨境资本流动，可以通过对负债的管理，对短期资本流动的管理，目的就是既要获得开放的好处，同时也要防范潜在的风险。

（根据主办方速记整理，未经主讲人审订。《2017·径山报告》课题组成员包括北京大学国家发展研究院副院长黄益平、中国社会科学院世界经济与政治研究所所长张宇燕、清华大学国家金融研究院院长朱民、CF40高级研究员张斌、CF40高级研究员管涛、中国人民银行研究局局长徐忠和中国人民银行国际司司长朱隽，所有课题组成员均以个人身份参与研究。）