张莉：重点产业政策与地方政府的资源配置

【编者按】

国家的重点产业政策是否会影响地方政府的资源配置？在8月12日举办的第五届中国组织经济学研讨会上，中山大学国际金融学院副教授张莉和暨南大学经济学院副教授王贤彬的最新经济学研究成果——《重点产业政策与地方政府的资源配置》回答了这一问题，研究发现：重点产业政策对城市工业用地出让的宗数和面积存在影响；中央政府与地方政府的重点产业政策对城市工业用地出让的影响程度存在显著差异，地方政府在实施产业政策以及土地出让过程中有自己的能动性；不同区域对重点产业的反应程度存在显著差异，总体来说，重点产业政策对东部地区和高级别城市的土地资源配置影响更大。

以下是此篇论文作者之一暨南大学经济学院副教授王贤彬现场报告实录：

过去一两年里，中国很多经济学者对产业政策的作用以及它如何发挥作用做了很多研究，这是一个非常令人关注的现象。我们关注的一个问题是，既然产业政策是政府出台的，中国的土地资源又掌握在政府手上，那政府出台的产业政策是否会影响地方政府对土地资源的配置。我们的主要工作就是用土地出让代理地方政府所掌握的资源，以及来自中央政府和省级地方政府“十一五”规划和“十二五”规划的政策文本作为重点产业政策的依据，从城市产业层面来考察中央和省级地方政府的产业政策怎样影响地方政府对土地资源的配置。

我们主要有以下几个发现，第一个发现是，政府的重点产业政策的确影响了地方政府对土地资源的配置，对工业用地的出让——包括它的面积和宗数都会有影响。第二点是，我们既考虑了中央的重点产业政策，也考虑了省级的重点产业政策，发现它们对城市的土地出让都会有影响。当重点考虑中央产业政策的时候，地方政府更倾向于出让大面积的土地。第三个发现是不同地区的异质性非常大，经济越发达的城市，特别是东部地区的城市以及行政等级比较高的城市，地方政府对中央政策落实程度会更好，会在土地政策、土地出让方面更加配合中央的产业政策实施。我们发现地方政府对重点产业政策以及土地资源配置的调动能力都是非常强的。

接下来看一下文献，主要涉及到两块，第一块是说产业政策这个问题对于发展中国家来说很重要，包括林毅夫老师、江飞涛老师等都有做过非常基础性的研究。陈钊老师也做过实证研究，他们强调产业政策在中国得到广泛而多形式的实施，包括地方性开发区政策的设立以及地方政府的五年规划，还有很多重点的新兴产业扶持政策等等。

我们之前做的研究是，重点产业政策是一个倾斜性的政策，它会影响资源配置，过去大部分关于产业政策的研究可能侧重于考察产业政策怎么影响政府对企业的补贴，还有税收优惠等等，很少有考虑它怎么影响政府土地资源的配置，但实际上现在越来越多的文献认为，1994年之后地方政府越来越依赖土地市场，土地资源对地方政府来说越来越重要，所以我们觉得有必要考察一下这个影响。

我们这篇文章就是看重点产业政策是否会引导地方政府对土地资源的配置。林毅夫老师认为一个国家在发展过程中无论是政府还是民间，它的资源是有限的，政府如果需要引导经济发展，它动用有限的资源是有选择性的。现在有很多学者批判选择性的产业政策，认为可能会导致一些效率的损失，但我们的实证研究发现，在过去这么多年里，选择性的产业政策一定程度上是有积极作用的。我们这篇文章的焦点就是，重点产业政策是一个宏观和中观政策，它最终会影响到企业层面的效率，这些以前我们做过研究，它的确会影响企业的生产率还有企业的创新行为，但是中间可能还有一个渠道，就是重点产业政策可能首先改变了政府对自己掌握的资源配置，然后再影响到企业的行为和绩效。

我们识别重点产业政策的思路非常简单，就是用中央以及省“十一五”规划和“十二五”规划的政策文本，如果有提及某些重点产业的术语就把它识别为一个重点产业，然后把它归类到工业的二位码行业（指的是国民经济行业代码）上面。另外，我们使用来自中国土地市场网的工业用地出让数据，再进行清理，把它匹配到城市、行业，因为用中国国土资源年鉴的数据不可能匹配到行业的层面，所以这里必须使用微观数据。

我们的被解释变量有两个，都是关于城市地方政府的土地出让情况，一个是面积，一个是宗数。我们做了四个方面的研究，首先看一下重点产业政策是否影响了地方政府对土地资源的配置，或者影响了它的出让行为。后面则是一些异质性的研究发现。

我们的实证模型采用城市层面的，具体到行业的土地出让数据，包括宗数和面积，核心解释变量是重点产业的虚拟变量，如果中央的五年规划文本或者所在省的五年规划文本里面提到了该行业，那我们就把这个行业设置成重点产业。

我们的实证结果显示，无论是以土地面积还是宗数作为被解释变量，回归系数都是高度显著的。从面积来看，如果这个城市的这个行业属于重点产业，那么其当年土地出让的面积会增加14%，宗数大约会增加1宗。

另外我们做了一些稳健性分析，构造了一个处理组和对照组，处理组就是说这个产业在“十一五”规划和“十二五”规划都有被提及，然后对照组是在“十一五”规划有提到，“十二五”规划没有提到。实证结果依然显示，重点产业政策导致了相关行业获得了更多的土地出让。

我们还做了一个动态性分析看影响，因为微观土地出让数据主要从2007年开始，所以我们的样本实际上是从2007年到2015年。我们看一下重点产业的效应，我们把每一年具体的效应都识别出来了，基本组是2010年，2007到2015年除了2010年的每一年都是处理组，都用作解释变量，2007年到2009年的处理组回归系数基本上是不显著的，但是从2011年开始，回归数据基本上都是显著为正。从这里可以看出来，如果被设为重点产业，土地出让的面积和数量的确增加。

一些异质性的分析显示，中央和地方的产业政策的效果会有差别。比如说中央认为汽车产业很重要，但并不是所有的地方都会把汽车产业作为重点产业。这里面有很多种类型，比如地方的产业政策对应某一个产业，有的是中央和地方都认为它重要；有的是中央认为它不重要，地方认为它重要；还有中央认为它重要，但地方认为它不重要，当然还有一种产业是中央和地方都认为它不重要。

我们看不同的重点产业政策如何影响地方的土地出让，一类是中央和地方都提及，一类是中央提及、地方没提及，一类是中央没有提及、地方提及。我们看一下实证的结果，第一个中央和地方都提及，我们预期是这些产业中央觉得重要，地方也觉得重要，那么城市这一级的政府应该会比较配合，然后在这个行业上出让更多的土地。我们的回归结果符合预期。中央没有提到，但是省认为重要的产业，地方政府在土地出让上也是比较积极的。但是如果中央提到，地方没有提到，这个回归系数就不稳定，即城市地方政府没有明确地跟进。

接下来我们把区域分成了东中西部，这里面有中央政策也有地方政策，地方在制定重点产业的时候会有自己的考虑，因为每个区域的资源、经济不一样，它的重点产业跟中央的重合程度是不一样的。我们这里做了一个分析，各省和中央的产业政策的匹配程度究竟是高还是低，这个数值越高表明跟中央的匹配和重合程度越高。东部的重点产业设定与中央的匹配程度最高，其次是中部，最次是西部。

我们的实证结果显示：（1）相对于中西部，“中央提及-地方也提及”重点产业政策在东部影响最明显，表现在东部对重点产业“中央提及-地方也提及”出让的土地宗数和面积明显更多，显著性也更强。这说明东部的重点产业政策与中央一致性最高。（2）“中央未提及-地方提及”重点产业政策显著促进了东部和中部地方工业用地出让的增加，而重点产业政策“中央未提及-地方提及”对西部工业用地出让宗数和面积都没有显著影响。这也从侧面说明了相对于西部，中央的重点产业政策更契合东部地区的发展需要，导致了中央制定的重点产业政策严重偏离西部自身的经济发展水平。

我们最后还做了一个异质性分析，中国这么多的城市，城市级别和权力是不太一样的，级别高的城市在土地出让行为或者获取土地出让指标等方面可能有更大的谈判权力，所以我们按城市级别进行了分类，一类是高级别的城市，一类是一般级别的城市，高级别城市包括直辖市、计划单列市以及省会城市，其他城市作为一般城市。在高级别城市的中央提到地方也提到的重点产业里面，土地出让的面积和宗数都是显著增长。高级别城市里面中央没有设置成重点产业但是地方自己设置为重点产业的产业，地方政府对土地出让面积和宗数也显著增加。实际上，地方政府在出让自己土地的时候是有能动性的，它重点把土地出让给双重重点产业以及自己设定为重点产业的产业。

一般城市结果并不是很清晰，我们可以对照的结果就是高级别的城市土地出让的系数是更显著的，但是一般城市的系数不太显著，而且一般是负的。这个结果的涵义是，高级别城市的中央和地方都提到的产业，它们落实的程度会更好。

我们有三个结论，第一个是基础性的，重点产业政策或者中央和上级政府所指定的产业政策的确引导了地方政府对资源的配置，特别是对土地资源的配置。我们这里只考虑对数量的影响，没有考虑对价格还有其他效率的影响，数量上有影响说明了地方政府会配合上级的政策，它在实施产业政策和土地出让的过程中有自己的能动性，并不是盲目跟进上级政策。另外一点就是因为有很多层级的政府，所以不同城市级别的政府对上级的重点产业政策进行跟进的模式是不一样的，更高级别的城市，调动资源时会更积极地和更有能力跟进上级政府所制定的重点产业政策。

（完整内容见论文《重点产业政策与地方政府的资源配置》，发表于《中国工业经济》2017年第8期，作者：张莉、朱光顺、李夏洋、王贤彬。）