高国力：提升建制镇对农民的吸引力，真正实现县城就地城镇化

城关镇在过去十年，尽管常住人口规模保持了一定的增加，但是它在全国城镇人口占比却出现了下降。中国城市和小城镇改革发展中心主任、中国城市百人论坛成员高国力认为，这说明城关镇在新型城镇化进程中面临着“引力不大、功能不强、能级不高”的现实问题。

4月28日，在“中国城市百人论坛2022春季论坛”上，高国力建议：“下一步要加快提升城关镇聚集和吸引农民进城的能级，力争实现城关镇在吸聚农民总量保持进一步稳步提升的同时，也能够提高城关镇聚集的常住人口在全国城镇人口中的占比，这就真正实现了县城的就地城镇化，有效地分流和分担了农村大量人口过于向特大超大城市、城市群和都市圈聚集所引发的一系列负担。” 

他首先介绍了中国建制镇的基本情况。改革开放之前，长期以来是城乡二元分割，农村人口很难流动到城市地区，限制了城市和城镇地区的发展。一直到1984年，中央当时出台了专门的文件，适当放宽了建制镇的设置标准，撤乡设镇步伐明显加快。据统计，1978年中国的建制镇数量2176个，到2002年增长到20601个，增长了8.48倍。 

改革开放初期，压抑很长时间的建制镇数量迅猛增加。同时出现了建制镇质量不高，布局散乱等一系列问题，2002年8月，国务院办公厅专门印发了《关于暂停撤乡设镇工作的通知》，进入到建制镇理性发展阶段。“截止到2020年，中国拥有的乡镇级行政单元38741个，其中建制镇的数量是21157个，占比达到54.6%，跟1990年相比提高了36.1%。这是整个建制镇大致数量，总体上数量是稳定在2万个左右。”高国力表示。 

从整个建制镇的镇域人口情况来看，根据国家统计局《2021年中国县域统计年鉴》数据，2020年中国建制镇镇域户籍人口8.19亿，占到全国总人口58.1%，镇域户籍人口平均3.9万人；其中人口在5万以下、5-10万、10万以上的建制镇数量分别占比为74%、23%和3%，“也就是说，75%左右的建制镇的镇域总人口是5万以下小城镇，其中仅有662个镇域户籍人口大于10万人，通过这些数字可以非常清楚地了解到我国建制镇的总体人口规模相对偏小。”高国力称，同时，2020年全国建制镇镇域面积469.7万平方公里，占到全国国土面积的48.9%，规模以上工业企业数量达到19.42万个，占到全国规模以上工业企业总数的48.62%。 

我们进一步聚焦到镇区，根据全国六普和七普数据，2010年和2020年，中国建制镇镇区常住人口分别达到2.66亿、3.25亿，占全国总人口的比重分别为19.85%、23%，占全国城镇人口的比重分别为39.75%、36%，也就是说，六普和七普十年间建制镇镇区常住人口呈现了“两升一降”的特点，一是人口规模增加了0.59亿；二是占全国总人口比重提高了3.15个百分点，一降是占全国城镇人口比重下降3.75个百分点，这些数据告诉我们，建制镇的人口进一步聚集，“说明中国城镇化人口主力并未聚集到建制镇，而是聚集到建制镇以上的大中小城市和特大超大城市。”高国力说。 

高国力表示，“我们专门收集准备了关于县城城关镇的一组数字。2010年和2020年，全国分别拥有1633和1495个县，县城常住人口分别为1.39亿和1.58亿，占全国总人口的比重分别为10.35%和11.22%，占全国城镇人口的比重分别为20.71%和17.56%，七普与六普相比，县城城关镇的常住人口和建制镇镇区户籍人口呈现了同样的规律，整个县城城关镇的常住人口规模在增加，占全国总人口的比重在增加，但是，占全国城镇人口的比重出现了下降，这跟刚才我谈到的判断是一样的，县城城关镇在进一步聚集农村人口，但仍然不是当前或者过去十年我国农村人口进城的主力聚集地区。”

基于中国建制镇的现状，高国力认为，建制镇在新型城镇化中承担着不可替代但又非常独特的功能和定位。

第一，建制镇是中国推进就地城镇化的关键载体或核心载体。就地城镇化的第一个门槛就是农村人口的进城，这个进城是指以建制镇包括城关镇在内的农民就近进城的第一道，既是门槛，也是第一个基本阶段。同时，建制镇也是农民从事离土不离乡的很多职业比较方便的首选地，很多当地非农活动也是依托建制镇进行的。很多农民在建制镇甚至市区从事物流、交通、餐饮，但仍然可以回到农村居住，所以离土不离乡，在建制镇是最为方便的。同时，建制镇也能够化解中国当下庞大的留守群体的问题。如果农民工都到特大、超大城市去，大量的留守群体就会面临长期的家庭分居、精神慰藉等隐患性问题。同时，依托建制镇来开展就地城镇化也是缓解大城市病的非常重要的分流渠道，这应该非常容易理解，如果大量的农民工都挤进了特大、超大城市和其他大城市，日益蔓延的大城市病在很长时间内很难得到缓解。 

第二，建制镇是实施乡村振兴战略的有力支撑。无论是基础设施的延伸衔接，还是公共服务的下乡进城，以及现代农业的进一步做大做强，还有农村生态文明的推动和建设，都应该说建制镇是对接农村地区、衔接广大农民一个非常重要的支撑和节点。如果没有建制镇发挥应有的节点和高地作用，中国的乡村振兴可能就会面临着人才缺乏，要素流失，资金短缺等一系列瓶颈约束。乡村振兴战略实施的重点是面对广大农村地区、农民群体和农业集群，但是就近首先依托的空间载体、集散中心和生产基地就应该是建制镇，没有建制镇发挥应有的支撑和带动作用，乡村振兴缺少最根本的基础和活力。这是第二个功能定位。

第三，建制镇是推动城乡融合和一体化发展的重要支点。长期以来，中国农村支持城市发展或者城市从农村“吸血”，新世纪以来，我们进入到以城带乡，以工补农的阶段，受存在空间距离和经济梯度影响，不可能一下子把特大超大城市和农村发生太多直接、密切的联系，必须要分层次梯度式推动城乡融合一体化发展。其中，建制镇应该说是起到了一个非常重要的对接和支点作用。特别是在城乡要素流动上，包括城乡商贸、物流、集散的功能上，建制镇发挥了一个很好的提升农村、带动农民和加强农业的特殊作用。    

《国家新型城镇化规划（2021-2035年）》进一步明确了县城在未来中国新型城镇化中的重要功能和作用。高国力认为，要进一步加快推动县城补短板、强弱项，提升城关镇的集聚和辐射能级。他提出如下建议：

首先是重点优化城关镇的生产功能。城关镇作为县域核心，必然要有生产功能的进一步提升，生产功能提升首先会对农民进城产生直接吸引力，创造大量就业岗位，首先进一步强化生产功能的特色化，中国现在是千城一面，很多县城和城关镇都存在着产业雷同、恶性竞争，这也是导致城关镇吸引力不够，农民不愿意进城定居的重要原因。如何让生产功能特色化进一步挖掘，很多县城的城关镇不一定追求生产功能的小而全，而应该在特色生产功能和就业岗位的挖掘创造上进一步提升。

二是生产功能的集约化。县城要避免中国前些年走过的粗放式摊大饼特别是部分城市发展过程中走过的弯路，真正让县城的生产功能适度集约紧凑，实现精明生产，生产功能集约化，重点通过园区的集约发展来落地体现，特别结合未来绿色低碳发展的最新趋势要求，对下一步城关镇的生产功能集约化提出更高的要求。 

三是生产功能的适用化。很多专家提到县城生产功能的高端化，我个人不太同意，县城不应该盲目追求生产功能的高端化，因为它自身的人才资本和市场化能力的约束，着力培育壮大适用的生产功能，吸引在城关镇进一步聚集，引进相配套的、合适、可行、能够落地的产业、行业和企业，也包括新业态、新模式在城关镇落地，特别是随着一些新就业形态快速萌生，适合在城关镇聚集的可以引导优先在城关镇聚集，实现生产功能的适用化。这是提升城关镇能级的第一个方面。

在此基础上，如何着力健全城关镇的生活功能？高国力建议，一是城关镇生活功能首先要体现低成本。如果城关镇的生活功能在功能没有达到一定水平之前，却走了很多城市走过的弯路，成本过于快速抬高包括房价抬高，那将有可能降低农民进入城关镇的动力，首先应发挥城关镇低成本的特点和比较优势，包括生活、居住、出行等低成本，实现生活成本的上升要保持一个合理的提高节奏。

二是生活功能要强调方便性。包括看病、出行、教育，让人感觉到生活在城关镇就是比一般的建制镇要更方便更快捷，同时避免了生活在特大、超大城市存在的各种麻烦和不便，让居民感觉在城关镇可以过得很滋润。 

三是生活功能要强调舒适度。应该着力瞄准小而美、特而优来设计城关镇的生活功能的配套设施和配套业态。比如，要避免城市交通的拥挤，生活压力的上升，生态环境的恶化和生活节奏的加快，防范“城市病”向城关镇蔓延，打造慢节奏、适休闲、重养生的舒适之城、和谐之镇、幸福之都。如果城关镇也出现了城市病，我想城关镇很难成为吸引农民进城的好选择。

最后如何整合挖掘城关镇的综合职能潜力和引力？高国力表示，城关镇是一个县域行政、信息、商务和文化中心，往往拥有一般建制镇没有的历史文化底蕴和内涵。“在这种情况下，我个人觉得城关镇和目前很多省域的省会城市应该有相似之处，不应该盲目追求功能的大而全，盲目追求经济总量的快速扩张，而应该着力在功能配套完善和特色优势上，也可以像一些省会城市，在全省不一定是经济老大，但它具有独特的特色优势和吸引力，也像国外很多首都一样，往往不是经济总量第一大市，但它具有独特的吸引力，是全国独一无二的中枢城市。”

城关镇的发展也应着眼于县域经济的发展大局和城镇体系格局，不追求经济规模过快上涨，重点挖掘和培育自身的特色优势功能和业态，只有这样才能让城关镇真正发挥它未来县域在城镇化推进中的一些特殊的引力和优势，成为吸引广大农村和农民进城定居，也是吸引其他建制镇的劳动力就业人口向县城聚集、实现建制镇和城关镇分工协作、优势互补、人口互动的良性发展态势和格局。