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全球城市策略｜好城市（1）：为日渐衰老的人群而规划

相欣奕

2022-05-02 10:10

来源：澎湃新闻

《0-100：为日渐衰老的人群规划城市》报告封面

即便疫情阴影盘踞不散，气候危机挑战频频，但作为地球多数人口的居住地，城市仍被寄予厚望——要成为更安全的地方，成为更好的地方。在此，“全球城市策略”推出“好城市’”系列，引介对若干国际前沿报告和案例，聚焦“老年友好”、“步行友好”、“宜居繁荣”和“儿童友好”四个主题。

本周主题为“老年友好”，对篇幅为248页的报告《zero to one hundred: Planning for an Aging Population》（后文简称“报告”）加以引介，该报告由加拿大规划和城市设计咨询机构Plassurban于2019年发布。

关爱老年人的社区规划和开发实践，是欧美城市规划运动的一部分，以此应对两大重要趋势：人口老龄化和城市化。就中国而言，进入新千年以后，“老龄化”已从书面词汇变成每个人亲身所感的现实。众多大城市里，商场店员、出租车司机、银行柜员、住区物业和保安人员，在新千年伊始大部分是年青人主导的岗位，现今渐渐变成中年人；在许多旧城区走走，举目四望，视线所及都是老年人，他们在街头与老伙伴集结，这样度过漫长的闲暇时间。数据更直观地呈现出紧迫性。之前几次人口普查结果，我国65岁以上人口占比虽持续提升，但每十年间增幅一般不超过两个百分点。但据2021年5月公布的第七次人口普查数据，老龄人口占比首次突破10%（达到13.5%），且增幅高达4.63个百分点，人口老龄化正在加速。上海是全国老龄化程度最高的超大型城市。截至2020年底，60岁及以上老年人533.49万，占户籍总人口36.1%，独居老年人数为30.52万人，其中2.26万为孤老。

人们渐渐变老，曾经惯常的住区环境渐渐不适合。他们可能不再方便开车出行，但出租车很贵，公共交通也不方便；他们可能住在郊区宽敞的住房中，但现在感到负担，无论花园还是楼梯，无论维修还是可达性都是麻烦。他们自觉还没有老到需要进疗养院，也不想给成年子女或邻居带来负担，但居住环境障碍重重，这让他们不得不求助于人，感觉沮丧。

为应对老龄化趋势，从国家到地方，陆续出台“老年友好”和“适老化”改造的政策，并有典范案例涌现。在中国，2022年《政府工作报告》明列，继续开工改造一批城镇老旧小区，推进无障碍环境建设和适老化改造。

在老年人占比越来越高的社会，这是为满足社会刚需开展的必要行动。对城市规划师、建筑师和政策制定者来说，亟需知晓如何借助规划设计途径帮助老年人在城市中方便舒适地生活。

来自《zero to one hundred: Planning for an Aging Population》

如何评测“老年友好”

老年友好型城市不止对老年人友好。无障碍建筑和街道可提升残疾人的流动性和独立性，老幼皆宜；安全社区让儿童、年轻女性和老年人都能自信外出，积极参与体育活动以及休闲和社交活动。年长者获得社区支持和健康服务，家庭压力就会减轻。老年人老有所为，参与志愿工作或有偿工作，会让所有人获益。当然，老年人也是重要的消费者，他们光顾会让当地经济获利。

精心设计的老年友好社区可为居住者带来社会、心理和生理上的好处。2007年，世界卫生组织归纳了老年友好城市基本特征，包括从建成环境要素到社会关系等。如下所列：①户外空间和建筑物；②住房；③交通；④沟通与交流；⑤社区支持和健康服务；⑥公民参与；⑦尊重和社会包容；⑧社会参与。基于上述特征，Plassurban提出了老年友好城市评价指标体系，如下表所列。

表 Plassurban老年友好城市评价指标体系建议
（备注：关于数据来源以及输入和输出指标建议，限于篇幅未做罗列，请参见《zero to one hundred: Planning for an Aging Population》）

实际上，以社区为基础的生活方式和舒适因素，对维持所有居民的身心健康而言至关重要。随着人口老龄化，这种影响会更为显著，提升对老年人友好和鼓励体力活动的社区功能投入，可显著降低医疗卫生支出。因此，不能低估开发设计适合老年人的建成环境所带来的积极影响。这也是以人民健康为中心规划国土空间的实现途径之一。

左图重庆长寿区街头老年人右图重庆北碚水土镇街头老年人（相欣奕拍摄于2019年）

谁负责“老年友好”城市建设和更新

如前所述，对老年友好型社区基础设施的投入将产生广泛影响，有助于减少整个城市社会和医疗保健成本，为全年龄段居民创造更安全、温暖和理想的环境。但单凭地方政府一己之力无法实现。虽然城市政府可以与居民、开发商和社会活动组织合作，拟定计划和政策，但其实现很大程度上依赖于私人投资和开发活动。地方政府、公民和私人开发商，作为三类主要参与者，共同承担塑造城市建成环境的重任。

地方政府的责任

· 制定、采纳和实施鼓励开发关爱老年人社区和住房的政策和计划；

· 将强制性和自愿性无障碍要求纳入当地法规文件；

· 允许一系列适合老年人的住房类型；

· 为老年友好型开发项目提供预划土地，优先考虑当前或规划公共交通便利、宜步行且服务良好的地区；

· 通过简化开发审批流程、提供税费激励、引入奖励计划等措施来鼓励老年友好住区项目开发；

· 就住宅开发项目的强制性和自愿性无障碍可达性标准对政府工作人员和公众开展教育，特别关注那些可以低成本甚至无需额外投入就可提高住房宜居性和便利性的标准；

· 开展公众咨询活动时，充分考虑老年人的需求，选择适合老年人参与的时间和设施，鼓励和最大限度地提高老年人在其中发声；

· 制定交通、公园和社区规划时考虑老年人的需求；

· 在规划咨询委员会、设计审查委员会或老年人咨询委员会等组织中纳入老年代表，为老年人提供就开发建议发表意见的机会；

· 寻求机会将老年友好社区倡议与精明增长和可持续发展计划相结合。

市民的责任

年龄友好是通过社会和空间元素的独特融合而营造的。这些元素有赖于共享的协作理念，而非自上而下执行。作为公共空间和住宅空间的主要使用者，普通公民在创建老年友好型社区方面发挥关键作用。随着时间推移，居民在灵活性、可达性和与社区关系方面做出的选择，是一股巨大力量，足以塑造社区特征。普通公民可以通过以下方式，对所在社区老年友好特征产生影响：

· 参与咨询活动，加入咨询委员会和业主委员会；

· 建造、改造或翻新个别住房，以满足无障碍可达性标准；

· 作为房东或业主，履行与租户的出行挑战、安全问题和无障碍问题相关的责任；

· 通过引入巷屋或填充式住房，为“温和的密集化”做出贡献；

· 通过组织和参与街区聚会、志愿者活动、社区午餐和其他活动，为创建和维护社区的联系做出贡献；

· 通过在自家住房边缘引入休息区、小型免费图书馆和安全步道，为公共空间做出贡献；

· 支持政府优先考虑老年友好型社区规划和设计；

· 对新建的住房和社区提出无障碍可达性功能要求。

私人开发商的责任

私人开发商必须在目标市场的需求、遵守当地法规以及特定项目的财务可行性之间达成平衡。鼓励地方政府和开发商之间进行公开、持续的合作。从最初的项目构想开始，确保在不给任何一方带来大量额外成本的前提下，容纳和整合相关建筑规范要求，尽最大可能达成老年友好社区功能。私人开发商可通过以下方式参与老年友好社区建设：

· 在概念设计期间与地方政府合作，对社区无障碍功能加以设计，以免在施工期间产生额外成本；

· 为所有新建联排或独栋住宅提供最低标准的无障碍可达性，在多单元和混合用途开发项目中提供更高程度的无障碍可达性；

· 理解自身通过提供创新性和前瞻性住房开发以推动市场需求方面所发挥的作用；

· 住房项目布局具有灵活性，以适应老龄化导致的需求变化，并为全年龄段居住者提供灵活空间；

· 提倡公共交通服务良好的混合用途社区。

地方政府应如何做

1、拟定政策

一般来说，住房开发申请过程遵循一定之规。如果在概念设计期间（项目申请阶段）考虑了适合老年人的功能，通常可为住区开发寻求整体性解决方案，使住区开发更适宜老年人、更包容和更具可达性。由此，业主、建筑商或设计师可在近乎不需额外成本投入的情况下，将适合老年人的功能整合到建筑或场地中。如果错过这一时机，日后再对设计图修改或施工改造，时间和金钱成本会大大增加。比如，如果当地政府希望鼓励住房开发项目在每个入口处取消阶梯以支持无障碍可达性，若在项目申请阶段提出这一要求，就会便于设计师纳入考虑。然而，如果在建筑许可或施工阶段提出这项要求，设计师除了提供坡道外别无选择。

2、拟定一份老年友好住区开发核对清单

如果在住区项目规划和设计早期阶段得到讨论，关爱老人设计的诸多考虑都会更易实现。但规划官员需要得到政策或行政支持。因此，有必要创建与老年友好社区直接相关的开发清单，以此作为指导地方政府、开发商和设计师开展新开发项目老年友好特征讨论的有用工具。

老年友好住区开发核对清单示例（核对清单全部表格请参见报告附录C：第183-195页）

3、政府制订法规，促进老年友好社区实现

地方政府通过制定法规，可在社区尺度和建筑尺度上，对老年友好社区建设提供引导。

社区尺度相关，包括土地用途、邻近度、集聚程度、方位和密度的控制。如果根据建成环境可达性来衡量老年友好程度，那么分区规划可待成为适应可达性要求的有效手段。例如，靠近商业区和公交枢纽的住房项目，要求具有更高的住房开发密度、可达性和包容性。因为一般来讲，住房开发项目离市中心越近——特别是与生活服务、商店和交通设施越近，老年人越容易独立生活。建筑规范则在建筑尺度上对项目开发提出指引。比如，拟定建筑规范，将可达性列为公共建筑和大型住宅开发项目的重要目标，并确保这些建筑的设计和构造能让身体或认知存在障碍的人也可进入和穿越其间。

与老年友好社区相关的法规

“老年友好”社区设计

地方政府有责任为公民营造给大多数人提供最大利益的环境。人人都将经历变老，老年友好社区造福各代。对老年友好社区和建筑的投入，不仅与养老有关，还有助于吸引、支持和留住处于人生各个阶段的居民。

报告分“老年友好社区”和“老年友好住房”两部分，对老年友好设计提供指引。

支持各类服务和零售设施所需居民数量，列出了支持公交车、餐馆、酒吧、杂货店、五金店、药店、花店等设施运营所需对应的人口数量。为使社区具有老年友好特征，必须提供便利服务，意即尽可能全面充分布设此类设施，这就对设施所服务的居民数量提出了相应要求。

住处与各类便利设施的最优紧邻性，列出了独立型老年友好社区与医疗点、诊所、药店、便利店、公园、老年人活动中心、图书馆等设施的邻近性要求。

老年友好住房的一个重要概念：畅达的住家（visitable home）（畅达性作为将无障碍设计原则融入新建住房的简化方法出现。仅需三个关键要素：无台阶入户门，加宽门口和地面层设置洗手间，以此支持无障碍住房建设，适合所有年龄和能力的人）

老年友好住房的一个重要概念：可适应的住家（adaptable home）（可适应住宅考虑到，如果未来居住者需求发生变化，对住宅的改造相对容易且成本低廉。一开始就考虑了主要的结构因素，包括地面通道、更宽的门和走廊、厨房、洗衣房和起居室等空间，以及无障碍洗手间）

老年友好住房的一个重要概念：无障碍的住家（Accessible home）（无障碍住宅包含为居民消除或克服障碍的设计、产品和技术。经由谨慎和专业的无障碍设计，行动不便的居住者在家中可自如活动，无需任何特殊功能和后续改造。无障碍设计是包容性设计，如果做得好，可融于日常。）

报告中第10章“社区设计准则”（85-99页）提供详细的老年友好社区设计设计指引；第11章“住房设计准则”（100-108页）提供详细的老年友好住房设计指引。限于本文篇幅，请自行在报告中细读。

如何鼓励老年友好开发项目？

人们对开发商逐利不乏微词。但开发商就是以营利为目的。营利并非房地产开发的消极方面，而是健康平衡经济中不可或缺的。地方政府在对老年友好住房和社区提出倡导的同时，无障碍可达性和适老性等项目特征将成为开发商经济模式的一部分。地方政府应开发激励工具，包括流程加快、密度奖励、费用减免和其他奖励计划，以使开发商收回在老年友好特征方面的时间和金钱投入，或提高住房开发项目的销路，这将有助于开发商参与适合老年人无障碍住宅和社区建设的主动性。报告第12章“激励老年友好住区开发”中，详细列出可供采用的开发商激励手段。

报告的附录A中，展示了多代住居、长者小屋、畅达住家、共同生活、志愿者支持“村村相连”等多个老年友好社区案例，对前文所列报告要点提供了补充和呼应，信息量大，极具启发。感兴趣可自行阅读，并可按照项目名称以及报告中所附的网络链接做进一步深入检索学习。

“老吾老以及人之老”，日月如梭，人人都会老。在快速城市化和快速老龄化的当下，让城市成为更好的地方，从老年友好社区建设开始。