联大获授权审查安理会五常行使否决权，联合国改革迈出一大步

4月26日，联合国大会协商一致通过列支敦士登代表83个共同提案国提交的题为“在安全理事会发生投否决票情况时进行大会辩论的长期授权”的决议草案。这项立即生效的决议规定，如果联合国安理会常任理事国中的任何一个或多个在安理会使用否决权，联大将在10日内自动召开会议，所有成员国可以对行使否决权的行动进行审查和评论。

中国常驻联合国代表团参赞蒋华在联大通过上述决议后所作的解释性发言中表示，对于常任理事国意见不一致，导致安理会在事关和平与安全的重大问题上不能采取行动的情况，中方赞成会员国在联大平台上进行讨论。

联合国大会的这个行动是“史无前例”的。会员国对这项决议的性质、意义和影响可能有不同的解读，执行决议的程序还有待完善，效果也还不明确。蒋华参赞也在解释性发言中指出，联大获得的这一新授权意味着建立一种自动触发联大召开会议的机制，这在实践中很可能引发程序上的困惑和混淆。目前难以确定这样的安排能否达到决议的预期目的。

联大此举很可能会成为联合国改革进程中的重大一步，其后续动向值得持续关注。联大这项决议的出台“出人意料”但又在“情理之中”，表明会员国决心改变安理会目前存在一些问题的局面。作为联合国集体安全制度的核心，安理会是联合国系统中规模最小但权力最大的机构。经过70多年发展，目前安理会主要存在两大问题：一是规模过小；二是效力过低。

无论是常任理事国数量还是安理会成员国规模，占会员国总数的比例过低。联合国成立时，安理会常任理事国是会员国总数的10%，非常任理事国占会员国约12%。现在，常任理事国只是会员国总数的2.6%，非常任理事国虽然有所增加，但因为大量会员国加入，其占比反而降为5%。据统计，有约三分之一的会员国还没有担任过安理会非常任理事国。

而备受非议的是，由于常任理事国经常使用否决权，安理会的权威性和有效性严重受损。冷战时期，由于美苏频繁使用否决权，安理会几近瘫痪。冷战结束后，大国协调得到加强，安理会效力一度有所提高。但近10年来，大国分歧又不断加剧，在一些重大安全问题上，安理会往往难以采取及时和有效的行动。

据联合国官网资料，在安理会公开会议上投否决票最多的是苏联/俄罗斯。冷战时期苏联投了83次。冷战结束后至2021年底，俄罗斯投了28次，其中近10年投了22次。其次是美国，冷战时期投了62次，冷战后投了19次，但近10年只有4次。英国和法国分别投了31次和19次，但冷战结束后至今，英法都没有投过否决票。中华人民共和国重返联合国后，只投过16次反对票，其中15次是在冷战结束后，这其中10次是在叙利亚问题上。如果单从行使否决权的历史，特别是近10年的情况来看的话，这次联大通过的这项决议将对俄罗斯的影响最大，中国和美国次之，对英法影响最小。

更为严重的是，由于有否决权这个“保护伞”，大国破坏世界和平与安全的行动往往无法被阻止，也可以免受惩罚。事实上，有的常任理事国发动或卷入的战争中，有些军事行动是正当和有联合国授权的，也有一些是违反《联合国宪章》宗旨和原则的侵略战争。安理会未能阻止这些侵略，甚至谴责侵略的决议都通不过。

联大是联合国的审议和决策机关。联合国的普遍性和代表性主要体现在联大而不是安理会。在安理会的权威性和有效性存在一定局限的情况下，加强联大的和平与安全功能是联合国改革的重要方向。这意味着联合国的决策和议程从“权力逻辑”向“能力逻辑”和“民主逻辑”的转变。

值得关注的是，这项决议是以“协商一致”的方式通过的，没有经过投票表决的程序。除俄罗斯外的常任理事国都同意该项决议的内容。这对推动包括安理会改革在内的联合国改革是一种积极的信号。1993年，联大成立安理会改革工作组，开始新一轮的“安改”。2009年启动的安理会改革政府间谈判，围绕新增安理会成员类别、否决权、区域席位分配、扩大后的安理会规模以及安理会工作方法等五个问题进行了多轮讨论，但无实质性进展。此次授权某种程度可以视作是对联大的“扩权”，也是对安理会的“限权”。对否决权进行某种形式和程度的限制，已讨论多年，现在终于迈出关键的一步。

蒋华在解释性发言中也表示，推动联大和安理会切实履行《联合国宪章》赋予的职责，有利于加强联合国系统的有效性，有利于把《联合国宪章》宗旨和原则落到实处，符合国际社会共同利益。中方愿同广大会员国一道继续为此作出不懈努力。

决议也许无法约束或改变安理会五常行使否决权的行为，但无疑将对他们的投票行为形成某种政治压力。任何一个常任理事国在行使否决权时将变得更加谨慎，须三思而后行。如果常任理事国不能从国际社会的整体利益出发，而仅仅考虑自身利益而做出投票，或其行使否决权的说明得不到多数会员国的理解和认同，可能会在国际社会陷于孤立，并付出一定的道义、外交和政治代价。安理会五个常任理事国只有真正担负起和平与安全的主要责任，才能获得会员国的继续信任和支持。否则，任何改变都是有可能的。

（张贵洪，复旦大学联合国与国际组织研究中心主任）