以区域协同发展促进全国统一大市场建设

地方保护主义阻碍了全国统一大市场形成

2022年4月，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》正式发布，有助于进一步完善社会主义市场经济体制，充分发挥我国大国规模市场的优势。

在《意见》指导思想中，特别强调了“打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点”。关于地方保护和市场分割这一问题，早在上世纪90年代，理论界已经开始探讨其成因和应对策略。

1994年分税制改革以来，区域间竞争在推动地方经济发展的同时，也存在为了争夺税源而展开激烈竞争的问题。任何事情都具有两面性，区域间竞争如果走入“反面”，某种程度上会引发地方保护主义的蔓延。

根据我们在我国东北、中部和东南沿海等城市实地调研访谈的结果，各地政府为了保护本地优质企业以稳定财政收入，会利用行政权力垄断稀缺资源以惠及本地企业。

随着经济体制改革不断深化，地方保护和市场分割已成为阻碍我国经济高质量发展的桎梏。

站在“十四五”时期经济高质量发展的高度，应充分利用我国超大规模经济体优势，逐步形成双循环新发展格局，顺利实现经济转型发展。总而言之，以制度建设为抓手打破地方保护主义，促进全国统一大市场建设已经成为当前经济发展的首要战略。

推动区域协同发展为何重要？

从全球范围来看，不乏建立统一大市场的典型案例。欧盟经历了7次扩大，最终形成了欧洲统一大市场。迄今为止，欧洲统一大市场建设，依然存在着地方政策碎片化固化地方利益的严重问题，扭曲的市场机制与高额的流通成本降低了一体化效率。

无论从土地面积还是人口来做比较，中国的体量远超过欧盟。以史为鉴，全国统一大市场的建设，只能从长远视角来逐步推进。《意见》第29条，强调了优先推进区域协作的重要性。以《意见》中提及的京津冀、长三角和粤港澳大湾区三大区域一体化为例，它们三者在带动区域经济增长中的功能定位各不相同，其中，京津冀是行政的疏导，粤港澳大湾区是不同制度的合作，而长三角一体化是城市之间的合作。

现阶段中央提出加快建设全国统一大市场，可基于改革开放以来各类区域一体化发展模式的经验，通过深化改革进一步打通区域一体化中的各种堵点。总结各种模式的宝贵经验形成全国统一大市场建设的清单，在全国加以分类复制推广。

《意见》的发布，为全国统一大市场建设的实施与推进提供了思想指导，但是，区域之间以及区域内部存在的经济、制度和政策差异都对全国统一大市场的形成产生了阻碍作用，这也意味着建设全国统一大市场机遇与挑战并存。因此，在战略推进实施的过程中需要处理好全局系统谋划与优先推进区域协作之间的关系。

基于上述考虑，建立健全区域协同发展体制机制并将成熟经验在全国复制推广，将成为建设全国统一大市场的长远之策和固本之举。

现阶段区域协同发展有待解决的问题

区域协同发展的效果，主要体现在两个方面。生产要素在区域范围内高效畅通流动和各地区产业形成错位竞争的新态势。

为了契合全国统一大市场建设的发展要求，区域协同发展需要重点强化“链条前端的差异化禀赋—链条中端的互利性行为—链条后端的制度化保障”的链条系统。具体而言，差异化禀赋指的是区域合作各方的先天禀赋，主要包括区域合作的各方初始财力差距、利益共享的目标对象和市场设施的联通性与共享性；互利性行为指的是各方在区域合作中的策略性行为，主要包括产业政策的趋同性和跨区域载体（以飞地经济和共建园区为代表）投资与收益的讨价还价；制度化保障指的是区域合作机制运行的保障措施，主要包括利益协调机构和利益保障机制。

现阶段区域协同发展虽然取得了较大进展，但是在体制机制方面仍存在如下瓶颈制约。

首先，区域协同发展的各省市资源禀赋存在较大差异，增大了跨区域协同发展的成本。

其一，产业平台和基础设施是产业发展的重要支撑，区域内各省市的财力相对不均等，各地区产业平台和基础设施建设因此存在较大差距。

其二，区域内的经济发达省市往往将利益共享的重点放在存量企业上，而相对不发达的省市更关心的是增量企业所产生的利益共享，两大群体的利益关注点存在严重偏差，大大降低了协同机制的运行。

其三，科技基础设施和公共服务平台的互联互通有待完善。以创新券为例，长三角地区创新券的服务和使用更多还是点对点的合作，尚未形成完整统一的区域性资源与政策的互认互通。

其次，区域协同发展的各省市对于合作与竞争的权衡能力有待提升。

其一，各省市对于高端产业的扶持政策存在趋同化问题，弱化了协同发展的基石。现阶段，各地出台的科技创新和产业发展的部分支持政策存在叠加和冲突的问题，围绕高端产业发展的稀缺性要素如人才和技术展开激烈竞争，难以形成区域资源共享的局面。

其二，越演越烈的招商引资扭曲了市场机制。各地区为了吸引资本，拿土地、税收、补贴、政府采购等手段争做政策“洼地”，吸引企业入驻，盼着企业开花结果。不料优惠期满，企业转让套现，“打一枪换一个地方”。

最后，负责区域协同发展工作的管理部门的行政层级与其经济层级不匹配，对于区域协同发展的指导能力有待提升。

在这里，我们仅以长三角G60科创走廊为例。

其一，长三角G60科创走廊联席会议办公室隶属于松江区政府，管理部门层级相对较低，仅仅作为一个协商性机构，难以协调科创走廊沿线城市的财权和事权，进而难以协同沿线城市协发展的体制机制。

其二，科创走廊管理机构与沿线城市各对口业务部门的业务关系尚未理顺，科创走廊跨区管理机构统领、沿线城市对口机构为支撑的协同工作机制有待完善。

如何推动区域协同发展以形成全国统一大市场

推动区域协同发展是形成全国统一大市场的重要支撑，为此区域协同发展也应以《意见》中的五个统一为目标。具体来说，现阶段区域协同发展可以从如下几个方面加以推进。

首先，着力突破区域行政性壁垒，降低产业无序竞争。

其一，充分利用飞地经济、共建产业园区等重大体制机制改革，着力突破行政壁垒，贯彻产业生态圈招商思想。

其二，成立推进区域产业协同发展日常工作专班，统筹规划沿线城市产业规划统筹工作，逐步建立和完善错位竞争发展的产业政策体系。

其三，整合发行区域内统一流通的创新券，在区域内各省市实现通用通兑，着力突破财政资金在区域间的流动限制。

其次，创新跨区域的共同投资与公共品联合供给机制。

其一，建立技术转化与产业化的标尺竞争机制，实时将区域内技术转化合产业化项目的投入与分成比例进行比较分析，通过竞争确定重大项目产业化的最优模式，减少参与飞地经济和共建园区建设的各方谈判成本。

其二，区域内各省市以地方财力为基础，共同出资建立产业发展基金，增量税收按照各省市出资比例分享。

再次，逐步建立和完善以增量收益为核心的税收收益分享机制。

其一，对于区域内各城市企业迁移产生的税收分享事宜，可以将税收收益在迁入区和迁出区之间建立分配规则，以收益共享杠杆促进产业有序迁移。

其二，对于以飞地经济为代表的高端产业协同发展机制而言，各地应该首先结合当地经济的禀赋优势，以省级政府牵头出台跨省合作指导意见，包括税收分享、指标分享、土地开发、运营管理等方面，形成动态调整滚动完善的合作机制。

最后，提升区域协同发展管理部门的行政层级，建立区域协同发展绩效联合考核机制。

其一，提升区域协同发展管理部门的行政层级，以此为抓手建立事权与支出责任相匹配的财政体制。

其二，建立区域协同发展绩效联合考核机制，着重从区域一体化层面对经济发展进行考核。在设计考核指标体系时，需要将各省市在区域协同发展中的定位和分工纳入其中，设计差异化的指标及权重，这样才能形成具有凝聚力的区域协同发展体。

（作者吴一平为上海财经大学教授，蔡丞为浙江财经大学讲师）