城市基层治理困境与建议②｜什么是好的基层治理？

上海是中国老龄化程度最高的城市，在“十四五”期间，中国的老龄化程度会进一步加剧，那么在突发事件发生时，如何关照好老人，让他们在遇到困难时有所依？作为与居民联系度最高的基层，要如何平衡自治与行政双重职能？基层治理的边界在哪里？什么才是好的基层治理？

4月24日，澎湃研究所邀请了五位来自政治学、社会学、经济学领域的学者，就上述问题进行了探讨。他们是：华南理工大学公共管理学院文宏教授、华东理工大学社会工作系侯利文副教授、华东师范大学城市发展研究院的易臻真副教授、上海交通大学中国城市治理研究院杨帆副教授和复旦大学经济学院李志青副教授。

以下为分享实录。

侯利文：社区工作的核心主体之一就是居委会，法律规定居委会是自治组织，但它自诞生以来就带有双重属性：行政性和自治性，这个两重属性，导致了它在社区里面发挥一定作用的时候采取的方法、策略是非常多元的。要有传统的，像我们用情感治理的思路、方法，也要有一些比较专业的像民主协商，对专业的社会工作的理念、思路、方法的借鉴和引用，还有和其他的治理主体合作，特别是要动员居民参与其中。这个是居委会要成长、增能的一个环节。我觉得居委会需要提升的一个能力板块就是资源的意识和能力，以及动员多方力量统筹社区发展的能力。

我的一个基本判断是，社区不缺资源，特别是城市社区有各种类型的资源。但是很多居委会工作者看不到这些内容，他觉得社区里面缺人缺钱，他不知道社区里面有这么多潜在的资源和能力，如果他有这个方面的意识和能力，他在社区治理上的表现以及应对常规、突发事件的能力，就会比较好。

我还有一个感受是，现在是治理基层，不是基层治理，这背后有一个非常重要的逻辑就是大家把社区、居委当成了政府。有一个趋向就是社区单位化，把居委会想象成了“单位”，社区变得无边无际，没有行动职责的边界，政府也没有边界，所有的条线可以往社区里面放，居民觉得你是代表政府，我所有的需求你要回应我。这导致了居委会不断地走向这个循环，好像什么事情都归他管，但是人有限，解决不了这么多的问题，他们做的越多导致的结果就是居民对其依赖度越高，什么事情都可以找你居委。最后就是越做越不好，居民的满意度越低。很核心一点就是厘清边界，什么事情属于社区去统筹，属于居委会完成的，在全国很多地方都存在一个非常大的问题就是居委会单位化，没有边界。一旦疫情来了以后，政府的任务下到社区，居民的诉求指向社区，这个时候社区就很难。

我觉得好的基层治理，首先是看这个社区治理已有的治理基础是不是夯实，比如我们能不能把疫情期间建立起来的微信群、积累的邻里关系网络，转化为未来社区常态治理中的重要资源，这个是未来社区治理变革一个很重要的内容，把疫情期间形成的信息联系的网络、机制，以及排摸到的信息变成未来社区治理当中一个非常重要的资源和数据。

刚刚好几位老师都提到居委会没有数据，很正常，越高端的社区居委会越难掌握数据，因为社区居民注重隐私。疫情正好是一个契机，就是积累了居民对社区认同的资本，能不能转化？很难讲，这个要一系列的制度建设，也需要社区具有这方面的敏感性。像在职党员进社区，通过疫情，我们确实进了，能不能发挥作用？有很多因素发挥关键的制约。很重要一点，没有计划，我在社区里面报到，我开展服务，对我来讲是不是可以形成一个持续的参与？没有，最起码在我所在的这个社区没有看到制度化的建制。但是在其他地方我有看到。就是组织部下发关于在职党员在社区报到，每年要完成开展社区志愿服务多少时长，居委会签字，对你的志愿服务工作纳入单位年终考核，实行“一票否决”，我相信这可以成为支撑社区应对突发事件的一个非常重要的力量。

我觉得还有一个关键，就是要把社区的理念由为人民服务转变为与人民一起，这个是社区服务要调整的一个重要的点。政府要有为，要承认自己是有边界，要让社会力量，社会组织、社工，让辖区的企事业单位、基金会等参与到社区的重大事件治理当中来，政府要提供相关的政策和平台，打通通道。我觉得它和社会组织的合作能力，未来也是成为政府能力建设一个很重要的板块。市场一定要有效。如果市场失灵，一些问题不是单一的政府的行政力量可以应对的。

还有就是社会要有机，有机的结果是要达到有力，基层就是一个社会，在这里面市场可能是失灵，政府可能是失灵的，因为社区里面很多事情不是通过行政力量能够解决的，比如说养狗，停车难的问题，足不出户的问题。怎么让社会变得有力？社会要发育，要有很多不同的主体成长，像基金会，社区社会组织、居民团队、专业的社会服务机构等。

此外，就是要变得“有序”，进行组织化，让社会变成组织化的参与力量，这个格局也是很重要，就是党委领导，政府负责，社会协同，公众参与，中间是一个民主协商，最后就是法治保障和科技支撑。在这样一个格局推进下，让社会有序有组织地发育起来，成为社区治理当中一个很重要的主体，这样的话，我觉得无论是应对什么样的事件，最起码各方都能够有序发挥作用，是一个社区治理的共同体。

李志青：经济学中有分权理论，就是什么问题在社区层面解决，什么问题放在街道、区、市一级解决，这个是有边界的。什么事情一定要社区的居民来参与解决，这个也是一个非常值得我们去分析和考虑的问题。因为边界划定不清的话，一开始觉得居民能参加是很好，但如果所有问题都靠居民来解决，这本身可能也是有问题的。我不太赞同居民太多参与日常的社区治理，因为平常情况下居民过度参与社区治理的成本是高于收益的，因此，我们还是要考虑参与的边界。

从分权的角度来讲，把社区治理的权力在居民、居委、物业、街道，甚至到市政府层面进行很好的划分，否则就会影响社区治理的成效。

第二就是基层治理效能的问题，很难评判。现在更多的是以结果为导向。从过程的角度来讲，一个就是信息公开。我们和简报组的小区志愿者讨论，是否要搞一些答居民问，解释居民心中对数据有疑问的地方，不断地加强信息公开，这是评估社区治理能效很重要的一个层面。

还有一个就是能不能以自己比较有限的力量参与到小区治理中，不是说他要出钱出力。我觉得不是要苛求他出了很大的力量，可以允许多层次的参与，这样就够了。

这些过程性的东西在未来是不是可以整合到我们对社区治理的评估评价里面去，最后能不能有长效机制？我不是很乐观，我们已经申明，小区疫情防控工作小组在疫情结束的第一时间就会解散，不可能持续下去，为什么？一个不想让大家花太大的精力，另一个是不想取代现有的业委会等机制对小区治理发挥的作用。我们募集的资金会在疫情结束的第一天全面清盘，没有用完的原路返回，不留一分钱，而且做到账目公开、透明。我觉得还是要有一个边界，疫情过去以后让一切回到原来的状态会比较好。

杨帆：我做养老研究比较多。上海的养老服务发展政策把老年人分为三大类：居家老人、享受社区居家养老服务的老人，以及机构老人。在疫情的冲击下，居家的老人，因为数字素养一般比较高，智能手机也会用，面临的问题不大，哪怕有一定的困难，也可以通过子女和社区中的各方力量得到帮忙。

在此次疫情中，受到非常大冲击的是后两类老人。近些年来，社区养老服务繁荣发展，以社区居家养老服务中心、综合为老服务中心、长者照护之家为代表的社区养老基础设施快速布点，但是这些机构以及依托机构而提供养老服务的人员在此次疫情中也深受封控影响，使提供给第二类老人的日常照护服务难以为继。下一步应该加强社区养老服务的应急预案建设，让社区养老服务提供者和基层治理者知道当危机发生时，该如何迅速组织并协调资源，从而最大程度地保障社区中脆弱老人的基本生活、就医和照护需求。此外，机构老人也受到疫情的极大冲击。为保护这一弱势群体，不仅需要夯实食品等基本物资的保供渠道，还应加大力度切实保障氧气、尿布、基本药品和医疗器械的供给。

我觉得面对“一老一小”弱势群体，社区在执行防疫任务的过程应该更“柔性”一点，坚持生命至上的底线。对一老一小的群体来讲，一出事可能就是出人命关天的大事，要把社会伦理放在第一位。我们要护住一老一小的生命权利，不能让他们的生命受到冲击，这是我们这个社会的底线。

易臻真：在我看来，好的基层治理应该具有以下三大特征：一是高效能。面对百年未有之大变局，加之经济下行压力的增大，大城市的基层治理重度依赖政府财政收入的模式应主动改变，基层对于辖区内的各种资源的了解和运用能力要加强，同时也应该注重开源节流。提高基层治理的效能是当务之急。

二是精准度。当前上海社会治理的数字化转型正在如火如荼的进行中，基层治理数字化的普及无论是物力还是人力的投入都不小。但除了高投入，这里面还会带来一个新的问题，就是现代化对于秩序和确定性的偏爱与渴求会使基层治理普遍陷入技术决定论的窠臼。技术可以赋能基层治理，但过度依赖会使得供需错配严重，服务精准度大打折扣。除了被新技术抛弃的部分群体外，还会使得基层治理缺乏“人性”。

三是具备动态发展能力。无论是如疫情防控一样的突发事件，还是日常工作，方式方法的与时俱进是需要的。企业的动态能力决定着它能走多远，我们的基层治理也应该具备根据外部环境变化而及时调整的自我更新能力。短期内，这样的要求可能过高，但应是我们努力的方向，可以向企业管理方式方法取经。

文宏：什么是好的社区治理？在应急状态下的基层治理和常态的基层治理存在区别。在广州疫情防控中，值得点赞的是，利用大数据的方式，通过健康码底层数据对特定治理范围进行了摸底，在一个管控区或是封控区内，有哪些重病患者，哪些慢性病的患者，哪些孕妇要待产，在很短的时间里，封控区域里的基层组织已经掌握了这些信息。经历了之前疫情防控的危机学习，广州在基层治理过程中，很好地实现了政府、市场和社会的共同作用，采取多种力量，共同满足基层治理需求，同时也关照了社区特殊群体，比如有需要做手术的，有要送去医院的，这些都提前做了预案。

在危机治理中，存在两个属性，一个是事物属性，围绕有效管控疫情开展各项工作；另一个就是社会属性，围绕人的需求，处置危机过程中，需要对人的需求有回应。从常态化到非常态化的过程当中，我们要不断地关注危机的社会属性和事物属性，这个是危机处理的出发点和落脚点。

我目前正在主持的一个教育部重大攻关课题是有关突发公共卫生事件下的城市治理研究的，我们课题组主要的观点是围绕危机的社会属性来推进研究，如基层治理的效能如何提升？也是围绕治理对象的特定需求展开。我们课题组提炼了制度优势如何转化如何转变到治理的效能，危机情景下国家治理实践的探索，我们从顶层设计，治理要素和制度保障等层面做了一些探讨，提炼了中国基层治理的一些资源和优势。

然而，在很多地方的疫情防治过程中，并没有尊重客观的疫情防控科学规律，多是强调万无一失，或是过分追求明确的结果。采取的措施，有些过于激进，但不真正解决特定问题，通常而言，还会引发很多的矛盾，导致基层治理出现疲态。同时也忽略基层官员的主观能动性，更多强调对上级命令的简单执行，而不是考虑特定状态进行针对性治理，导致基层治理无效状态，导致多方面的不满意。

什么是好的基层治理？我们现在面对明确的危机情景。有客观的风险源，有负面的舆论环境，然而，基层的应对能力欠缺，决策权限不足，可调配的资源有限，进而加剧了这种治理的困局。引发个体层面的恐慌，群体层面出现立场对立，在社会层面缺乏共情。所以，在很多地方的治理，都没有体现出治理有效的状态，对人的信任程度也产生了一种差别，各自为了自身的利益和安全诉求，出现了群体排斥和个体自保的诸多行为。

因此，好的基层治理要以人为中心，需要回应危机情境下人的需求以及社会的秩序和活力。总结来说，第一是治理共识，基层治理需要全体有一个共识性的治理目标；第二是机制共建，形成汇集多方治理要素，有效调配资源的治理机制；第三是实现主体共治，实现市场、政府、社会的多方力量，实现权责利的有效配合；第四是成果共享，实现治理成果的多主体共享，在物质层面和精神层面达成认同和归属。总体而言，好的社会治理，在突发事件中，要有目标共识，机制共享，主体共治，成果共享，共同达成全民一体的防疫的总体目标。

怎么改进基层治理？我们发现基层治理里面要有这么几个关健词，就是分化，拥挤、流动、差异、空间。我们基层治理要解决协同问题，推进治理主体多元化，管理权责利的统一，创新制度和完善机制，在主体和工具层面上来讲要更多汇集，在制度设计和创新实验中，不断摸索危机处置的经验，积累相应的危机处置知识，督促我们更好地实现基层治理体系的现代化。

（以上内容由澎湃新闻编辑吴英燕采访整理，华东师范大学城市发展研究院吴林芳老师对本文亦有贡献）