刘元春：中国社保体系不健全，难以发挥经济减震器作用

目前，社会保障制度改革已经进入到系统集成、协同高效的阶段，这一阶段不仅仅要求我们要考虑跨期平衡保障、收付一致的原则，同时还要保障分配再平衡，达到共同富裕的效果，还有一点就是要求我们更加关注社保对于稳定经济的作用，也就是它的减震器作用。 

减震器的作用原理很简单，在经济高涨时期，社会保障的收入一般比较平稳，它的支出是会减少的。因此，它会体现出一种盈余。与此同时，我们会看到在经济低迷时，社保相应的收入会大幅度降低，特别是由于政策调整，以及经济持续下滑，企业破产等因素带来的收入下降尤其明显。同时，这也会导致支出，特别是失业的支出会有大幅度的上扬。这也就是社保调整会给宏观经济带来周期性的平衡效应。 

所以，好的社会保障网会产生较好的经济缓冲作用，从而使周期平衡性变得更好。但事实上，对世界各国进行研究，特别是对经合组织（OECD）国家进行研究可以发现，很多国家，尤其是人均GDP刚刚迈过一万美元门槛的国家，社保体系的不健全往往成为经济震荡很重要的因素。 

这背后的原因值得我们分析，特别在最近经济三大下行压力叠加的状况中，社保体系起到了什么作用。从很多供给端和消费端所反映的状况看，社保体系对宏观经济产生的效应可能是顺周期的作用。这里我们不能简单地把社保的收入与支出进行统一分析，因为社保体系的收入主要影响的是供给端，支出对于消费端的影响更大。对于供给端来讲，虽然GDP增长速度下滑，但是上缴的“五险一金”往往是刚性的，这个刚性支付就会导致企业的费率上升，企业税费负担进一步加重，所以在经济下行时期，社保对供给端的压制作用是比较明显的。

在支出方面，社保体系很重要的功能是构成转移支付，构成消费端的变化。在这个过程中，就会看到它的稳定作用，但是社会保障支出加大，带来的扩张效应往往是不足的。原因很简单，当穷人拿到相关补贴时边际消费支出比较大。 

但状况一旦相对稳定时，这种转移支付会很快地转为审慎性的储蓄。因此，我们会看到，社保支出通过对消费的刺激而产生经济稳定的作用实际上是非线性的。由此，我们在启动社会保障收支进行逆周期调整时必须考虑以下几个问题： 

第一，整个财政支出到底是以加大一次性转移支付和社保缺口的支付为重点，还是以投资型，公共投资扩张为主体？财政支出乘数是笼统的概念，如果要很清晰地表达，如何通过结构性调整使财政支出乘数效应得到扩大？这其中我们会发现一个问题，投资所产生的乘数短期很高，中期很弱，长期可能很麻烦。所以，如果从可持续的角度、中期的角度，会发现社保体系对于民生，对于社保救助中支出和乘数效应的提升有何影响，需要我们关注。    

第二，对于供应端而言。税负减免到底是减税好，还是减费好，这是很重要的一点。因为减税会减少政府公共财政的收入，减费在某种程度上会导致基金支付缺口加大，这种缺口加大，如果导致政策出现可持续问题，最后还是由财政来兜底。这里面可能要着重区分的是，减税和减费对于社保体系建设，是一种推进还是一种延迟。第二点，两种政策最终对财政的影响到底是什么样的。最为关键的是对于企业主体降成本在总量上和结构上的冲击，不同的政策效果也不一样。 

比如很多企业，像中小企业交税少，但所缴纳费用是刚性的。因为税会随着增加值利润变化而变化，所以这一形式实际上是顺周期效应。但所需要缴纳的费用不是顺周期的，它是周期中性的。

所以很多观点也指出，我们应当以减费为主，而不应该是以减税为主，并且中国的费率负担很高，相对而言税率并不是很高。这需要我们有一个很重要的权衡。另外，除了税费减免能否采取超常规进行扩张，很重要的一点就是一次性疫情补贴、特殊补贴和转移支付，这类的效果会不会比减费要好呢？这是我们需要考虑的。因为企业往往愿意从既定的框架来思考问题，政府决策部门也愿意在既定的工具中来进行选择，而一次性转移支付和补贴需要有一些新的工具创新和通道创造。

第三是需要权衡，养老、医疗、失业、工伤在经济缓冲中的作用是不同的，失业补贴、失业保险和失业救助可能在自动稳定器上的作用更为显著。因为失业是顺周期的现象，但是失业救助、失业补贴却是逆周期的，这个逆周期是发挥社保体系自动稳定器作用的重要举措。 

如何审视当前社保在宏观稳定和逆周期上的功效，目前面临以下几个问题：

一是，财政支出中社保支出占比太低，当前经济下行压力加大，难以发挥社保宏观经济减震器的作用。2021年中国社会保障支出，占财政支出的比率仅为13.7%，大大低于西方国家。这也导致中国社会保障在宏观稳定上的影响不明显。    

与此同时，全社会固定资产总投资额接近60万亿，政府投资各类加总超过10多万亿。政府投资利用专项债拥有地方配比和银行贷款配比等政策，产生了强劲的乘数扩张效应，社保支出显然没有这种直接的乘数扩张效应。 

二是社会保障支出占GDP的比重也相对较低，2020年达到3.21%，2021年是下降到2.96%，这个数值在全世界是非常低的一个比重，因此社保体系要在宏观上起到明显作用还存在困难。 

三是失业保险支出占社会保障基金支出的比重，这一数据近年来不升反降。在十多年中，这一数据下降了差不多2.8个百分点。所以社会保障体系对于宏观经济周期性稳定的作用不明显，原因就集中在这里面。     

四是中国在失业救助、失业保障上面的制度构建，实际上滞后于在社会保障制度上的建设。尤其是失业保障的覆盖率，2020年是2.295亿人，2022年是2.28亿人，反而下降了150万人。另外它的支出规模在回落。在失业补贴量方面，失业补贴占整个经济的比重也是在下降的。中国在宏观经济发展方面提倡“六保”，其中很重要的一点就是保就业，它是民生和宏观两者稳定的基石。但在梳理这些参数时就会发现，在宏观政策体系以及社会保障体系构建中，我们对经济的减震器、宏观经济的稳定器和财政自动稳定器的效应考虑得还不是很充分。 

社保制度的改革在追求系统集成、协同高效的阶段，要推动高质量发展和可持续性发展，不仅仅要在精算平衡、公平正义方面发挥很好的作用；同时还应当适度考虑在整个宏观经济稳定中的功能，这样可能使我们在社会体系和社会保障体系的构建中，进行全面的结构性思考。

[本文为中国人民大学副校长刘元春在4月16日CMF宏观经济热点问题研讨会（第44期）上的发言，经作者审定，授权刊发。]