四百余专家议城市治理难题：城管执法走向规范化亟待国家立法

“求你别扣我物品。”

“求你别乱摆摊。”

漫画里，两人相向跪立。

漫画原型，是几年前发生在湖北省武汉市江汉区的一起真实故事。当时，一名城管协管队员不允许小贩占道卖菠萝，僵持中，两人“对跪”一分多钟。

城管执法双方“对跪”背后，是当前城市治理痼疾的突出体现。

8月26日至27日，中国法学会行政法学研究会换届大会暨2017年年会在湖北武汉召开。

《法制日报》记者在会上获悉，随着社会经济发展，城市管理执法面临诸多挑战，但当前尚无国家层面法律法规对此予以规范。

会上，来自全国行政法理论界和实务界的400余名专家学者、实务工作者，就当前城市治理面临的诸多问题进行了探讨。

拆违困境

违法建筑，是与会专家们关注的焦点之一。

近年来，各地查处违法建筑力度逐年加大，但很多地方形势依然不容乐观，违法建筑数量居高不下。

2017年北京市政府工作报告显示，过去一年，北京全市共拆除违法建筑3000万平方米，计划拆除数为4000万平方米以上。

违法建筑数量之多、拆除任务之重可见一斑。

中国政法大学政府法治研究院教授王青斌认为，在违法建设面前，执法实践呈现的景象普遍是长期拆不动、任由违法建筑存续和蔓延。

“从实践情况来看，违法建筑的强制拆除机制面临困境。”王青斌说，行政机关严格遵循法定程序拆违，要付出巨大执行成本，而收益却有限。

小摊难管

“昆明两城管持棍棒打伤菜贩夫妇”“6名城管殴打兼职学生”“合肥违停车主被罚谩骂殴打城管队员”……

近年来，城管打人与被打消息不时见诸报端。城管与摊贩问题屡屡成为公众关注焦点。

2013年3月31日，武汉市江汉区城管协管队员曹祥超与占道卖菠萝的小贩“对跪”，此事一度引起热议。

在中国人民大学教授、中国行政法学研究会副会长莫于川看来，行政管理目标与民众生存目标的矛盾，是导致城管领域出现暴力执法倾向的根本原因。

莫于川介绍，在城管部门设置之前，城市管理是分散执法状态——一个流动摊贩在城市摆摊，公安、交通、卫生、工商、税务、质量监督、园林(环境)等部门陆续甚至同时进行执法。

“七个大盖帽围纠一个小草帽(实施处罚)”的分散执法体制下，我国大部分地区出现了“乱处罚、乱收费、乱摊派”等突出问题。

1996年3月，我国行政处罚法颁布，将街头执法行为纳入规范。此后，全国各地陆续成立专门的城管部门，形成一个“大盖帽”实施街头执法管理。

此后，城管部门的执法工作逐渐增多，涉及十余个领域200项左右事项，最多的地方达到400多项。

“规范流动摊点、治理城市‘牛皮癣’以及强制拆除违法建设等很多‘难啃的骨头’都集中到了城管部门，而这些事项特别容易与执法对象发生冲突。”莫于川直言。

莫于川认为，城市管理执法任务重、时间紧、要求高、手段缺等内部压力以及市民理解不足、执法环境欠佳等外部环境，使得城管执法暴力现象多年来广受诟病。

此外，在城市管理涉及的渣土、噪音、油烟、小市场等问题处理上，经济条件好的住户希望环境好，没有摊贩、油烟等影响生活，但又想购物方便、网点多、物美价廉，所以希望把摊点设置在别人家楼下。

前述“邻避”心理现象下，是否允许存在流动摊点、是否允许开设临时市场、怎样既满足政府管理秩序需求的同时又满足群众生活需求等问题，成为城市管理者的两难选择。

治理缺法

在中国法学研究会会长、中国政法大学副校长马怀德看来，国家层面缺少专门的城市管理法，是目前我国城市管理执法体制在规范化、法治化方面存在较大缺陷的重要原因。

马怀德说，城市管理立法的一个重要内容就是要对城市管理执法体制进行改革，要改变现有体制和建立新的城管执法体制，最直接有效的方式就是立法。

“虽然已有一些地方陆续推出有关城管方面的立法，但从全国范围看一直缺乏中央层次的城管专门立法，所以城管执法一直存在法律依据不够充分、欠缺高位阶立法等突出问题。”莫于川也认为。

今年5月，湖南省人大常委会通过了《湖南省城市综合管理条例》，成为全国首部省级层面综合规范城市管理和执法工作的地方性法规。

兰州大学法学院副教授邓小兵介绍说，目前，涉及城市管理工作的有关规定散见于相关的60余部法律、法规和规章中，国家尚无一部综合性的城市管理法规作出宏观指导，加之其他省份没有同类型、同位阶法规制定的先例，导致《湖南省城市综合管理条例》在整体上立法难度较大，也存在不完备、不全面之处。

王青斌认为，我国法律针对违法建设设置的法律责任较轻，法律责任设置不合理，直接导致行为人从事违法建设成本低，建议采取综合措施降低强制拆除成本和增加违法建设成本，通过“堵”和“疏”相结合的治理措施等解决难题。

（原题为《 城管执法走向规范化亟待国家立法 400余专家齐聚武汉共议城市治理难题》）