马克龙执政百日，廉政法案能挽救丑闻频出的法国政坛吗？

自5月14日正式就任，到8月中旬议会休会，法国总统马克龙度过了他执政期间第一个“百日”。虽然法国传统上并不讲究这个概念，马克龙本人也努力避免给“百日”赋予特别意义，但多少受美国政治的影响，法国政界和媒体还是将这一节点作为衡量新总统政绩的风向标。

在这三个多月时间里，马克龙政府留给外界的观感可谓“瑕瑜互现”。无论是在欧盟峰会上的亮相，还是成功邀请美俄首脑访法，抑或捍卫巴黎气候协定的姿态，马克龙在外交领域开局不错；然而在内政方面，虽然议会选举如愿获得大胜，但内阁成员接连爆出丑闻、总参谋长因为军事预算意见分歧辞职、政府试图削减福利遭遇反对等多重因素，导致新政府的民意支持率出现明显滑坡。

不过，在选举体制中，政治人物民意指数“高开低走”历来是正常现象，何况马克龙打破传统左右格局，在中间夹缝中异军突起，也必定要承受选民期望过高的代价，几个月间的民意升降远远不能盖棺定论。相反，“百日”当中的某些举措，可能会对马克龙整个任期、甚至接下来十数年间法国政治生态产生影响。

外界通常认为，在马克龙政府的“百日”当中，有两项立法具有标志性意义，一是在经济/社会领域中，议会授权政府对劳动法进行改革，虽然眼下还没有具体方案出台，但外界普遍预计将进一步引入自由化因素，为法国劳动市场松绑；二是在政治/法律领域中，议会通过名为“政治生活之信任”的法案，针对此前被外界诟病的弊端进行亡羊补牢，试图重新获得法国选民对政治人物的信赖。相比之下，后一项举措更加值得域外读者特别关注。

重建对政治生活的信任：背景与内容

2017年四五月间的总统大选，被许多观察家批评是法国数十年来水准最低的一届选举。除了极右翼“国民阵线”（FN）时隔十五年后再度势头高涨，同英美民粹浪潮遥相呼应导致整个选战进程笼罩阴影之外，政治人物频频爆出丑闻导致辩论议题失焦，也是水准走低的重要原因。在媒体接二连三抛出丑闻猛料时，要让竞选保持在政纲理性辩论的主轴上，几乎是个不可能的任务。

作为其中典型，在右派候选人弗朗索瓦·菲永（François Fillon）身上，法国政坛此前的积弊及其后果得到戏剧性的展现。在赢得共和党初选之后，菲永一度被认为是下届法国总统的不二人选。然而自从媒体爆出其夫人涉嫌在议员助理位置上吃空饷的“佩内洛普门”之后，子女类似空饷丑闻、咨询公司利益冲突、收受贵重礼物等问题接连曝光，导致其选情每况愈下，直至痛失总统宝座。

政治人物雇佣亲属做助理，此前在法国政界内部是熟视无睹的潜规则，但一旦被媒体爆出空饷嫌疑，仍然具有极大杀伤力。更何况菲永绝非孤例，在他之后，从左派社会党到右派共和党，再到极右的国民阵线，类似丑闻络绎不绝。正因如此，一俟选举结束，如何重建政治信任的问题必然被摆到台面上。甚至连马克龙上台之后也是树欲静而风不止，自己的亲信和政治盟友都未能幸免，因此相关立法就成为了兑现选举承诺、确立政绩标杆的当务之急。

在这种背景下，“政治生活信任法案”最终于8月9日在国民议会以412票赞成，74票反对，62票弃权的压倒性多数正式通过。该法案由两部文本组成，一部是位阶较高的组织法，一部则是较低的普通法。主要内容包括：

- 限制裙带关系，禁止部长、议员和地方民选代表雇佣自己的亲属作为助理。具体而言，直接亲属（夫妻、同居伴侣、父母、岳父母、子女及其配偶）属于绝对禁止之列，非法雇佣可判处三年徒刑和45000欧罚款；除此之外的其他亲属关系（前任配偶、兄弟姐妹及其配偶、侄子侄女等）不被禁止，但需要向“公共生活透明度高等理事会”和两院的职业伦理委员申报。“交叉雇佣”（其他议员或部长的亲属）行为也必须申报。

- “议员任职费用津贴”（IRFM）进行重大改革。议员助理薪酬将会被更加严格地审计，以确保真正用于履行职务；与此相应的是，议员助理这一职位将逐渐正规化，获得正式法律地位，不能由议员随意确定标准，也不能由院外游说集团来支付薪酬。

- 取消议员储备金（réserve parlementaire）制度，传统上这笔钱用来分配给议员，补贴同他们有关联的各个市镇或者协会，一直被诟病为有收买人心性质。2017年这笔储备金规模达到1.47亿欧元，而新法律生效后将逐步削减，直到2024年完全取消。

- 目前参加总统选举的候选人需要进行财产公示，而新法律则更进一步，要求候选人对利益冲突和营利活动进行申报；此外，议员任职期间、或任职之前一年时间内不能开展咨询业务。部长人选确定之前，总统可以核实其税务状况和犯罪记录。

- 针对实施犯罪或有损廉正行为的公职人员，包括歧视行为、煽动种族、性别或性取向仇恨的行为，可以附加剥夺被选举权的惩罚。

- 授权政府创立“民主银行”（banque de la démocratie），并任命“信用协调人”，帮助各类选举候选人及其政党同银行进行协商，安排竞选财政，同时禁止欧盟之外的银行和信用机构向法国政党贷款。

亡羊补牢的产物

这部“政治生活信任法案”显然是亡羊补牢的产物，它针对此次大选前后出现的种种乱象，试图进行事后修正。菲永的“佩内洛普门”暴露出一部分法国政治精英利用制度漏洞，让老婆孩子从国库领薪而不干活（或者工作量同薪水相比严重失衡），变相增加个人及家庭收入，因此新法案将关系最密切亲属的划入禁区，断绝了这条财路。

此前的“任职费用津贴”的出发点是保障议员履行职务，理论上说，议员助理的工资应该从这一部分支出，但由于缺乏监督机制，不能确保真正用于履职需要，因此可以上下其手，尤其是通过雇佣亲属变成额外福利。因此新法案开始要求严格审计、实报实销。

此外，还有一部分内容属于更加深层的结构性调整。法国虽然名义上实行权力分立原则，但在实践中并不彻底，一个典型例证是此前存在大量的国会议员兼任地方行政职务现象。2014年就有相关法律禁止这种职务兼任，2017年正式生效。取消“议员储备金”的举措，则是将议员同地方利益进一步脱钩，避免其慷国库之慨，用来在地方上收买人心。

而创立“民主银行”，则是试图让选举机制运行更顺畅，尤其防止处于财政困境中的政党向外国政府或财团求援，导致外国影响力渗入法国政治。此前国民阵线试图从俄罗斯银行获取贷款，已经引起诸多警觉与质疑。

另一方面，这部“政治生活信任法”同时也是妥协的产物。相比马克龙阵营最初的高调姿态，最后通过的版本已经打了不少折扣，例如鉴于菲永在投入竞选时注册自己的咨询公司，招揽中东、俄罗斯等国客户，引发“利益冲突”的质疑，草案曾经试图完全禁止议员经营咨询业务，后来受到来自右派的阻力，不得不做出让步，仅仅禁止履职期间和“开始履职前一年内”开展咨询业务。此外，法案还删除了此前要求议员必须“司法案底清白”的条款，因为这相当于在履行公职的资格上施加了更多条件，面临着被诉违宪的风险。

无论如何，这部“政治生活信任法案”算是权力精英自己对自己开刀的举措。《世界报》社论甚至由此联想到1789年的“八月四日之夜”，在这个著名夜晚，法国贵族决议放弃旧制度下的各项特权，成为大革命中的标志性事件。《世界报》认为，虽然这部“八月九日法案”的意义不能和“八月四日之夜”相提并论，但至少同样具有特权阶层自缚手脚、自我节制的意涵。

然而，《世界报》同时提醒说，政治风气并不随着一部法律出台而涤清，近三十年来，法国已经出台了十多部法律，试图让政治生活变得更道德；但时至今日，从竞选运动非法账目、到本国议会和欧洲议会中的空饷丑闻，丑闻仍然频频出现。马克龙政府试图让人们重新恢复对政治人物和体制的信心，但是否能够真正做到，还必须接受现实的检验。

参议院的杯葛与反抗

颇有意味的是，就在8月4日这天，法国参议院对“政治生活信任法案”进行投票，如果全案通过，那么这个新版本的“八月四日之夜”本来可以名副其实。但恰恰就在这天，参议院否决了这项法案。

此前，马克龙阵营挟总统胜选余威，在议会选举中大获全胜，推动各项法案在作为下议院的国民议会中过关自然问题不大。而作为上议院的参议院没有直接受到选情冲击，在348个议席中，中右派阵营占据184席多数，他们对禁止雇佣亲属、取消“议员储备金”等措施不满，投票杯葛了这一法案。

根据法定议程，参议院的否决并不能从根本上逆转进程，当法案返回到国民议会后，议员们五天后再度投票通过，使得法案确定生效。即便如此，作为参议院多数的右派议员也没有放弃博弈，在投票当天就将这一法案提交给宪法委员会进行违宪审查，寄微弱希望于最后一道关卡。

另外一个可以体现参议院对马克龙新政进行抵抗的事例，则是围绕参议员麦西耶（Michel Mercier）的丑闻。

现年70岁的麦西耶是资深议员，曾担任参议员长达19年，并在2010-2012间曾经担任萨科齐政府的司法部长。今年七月底，参议院议长拉舍尔（Gerard Larcher）提名麦西耶进入宪法委员会，作为后者从政生涯的光荣归宿。

但与此同时，讽刺周刊《鸭鸣报》爆料披露，麦西耶在1995到2009年间雇用女儿和妻子作为议员助理，涉嫌吃空饷。尤其是他的女儿一边作为助理领薪，一边实际长住伦敦，很难让人信服她能做好国会议员助理的工作。

丑闻曝光之后，宪法委员会发表声明，提醒称其成员不能有损委员会的独立和尊荣，这相当于对麦西耶的任职资格提出异议。在舆论压力下，虽然相关任命已经刊载于官方公报，麦西耶被迫于八月上旬放弃了提名。某种意义上说，这成了菲永丑闻的一个翻版，只不过菲永丢掉了一度看上去唾手可得的总统宝座，而麦西耶丢掉了本来已经到手的宪法委员会成员头衔。

更加耐人寻味的是，在《鸭鸣报》曝光丑闻的同一天，国家财政监察院（Parquet national financier）宣布以“挪用公款”为由，对麦西耶立案调查，并授权司法警察搜查麦西耶在参议院的办公室，但这项搜查令却在参议院议长拉舍尔那里碰了钉子，后者拒绝警察进入参议院，理由是搜查令没有对目标或者范围作出明确界定。这一举动之所以不同寻常，是因为议长虽然有权保障议院的内外安全，但事实上从来没有拒绝过检察官的类似搜查令。

无论是参议院对法案的杯葛，还是对麦西耶案件的阻挠，在某种程度上都体现出传统势力对马克龙“新政”的抵抗。不过，鉴于今年9月参议院将改选其半数议员，政府仍然有很大机会驯服这一机构，或者至少缓和其立场。

徒法不足以自行

即便打了不少折扣，“政治生活信任法案”顺利通过，总归是马克龙政府“百日新政”的一个重要成绩。然而，徒法不足以自行，正如《世界报》提醒的，这不是法国政界第一次声称要励精图治重获公众信任，既有政治利益格局并不会随着一部法律出台而脱胎换骨。2013年，为了应对原预算部长卡于扎克的海外秘密账户丑闻，奥朗德政府也曾经推出“公共生活增强透明度法案”，虽然补上一些漏洞，但丝毫没有妨碍四年后的总统大选依旧作为“史上最差”而被人严厉诟病。

在大选前后层出不穷的空饷丑闻，让法国政界集体蒙羞，即便在马克龙当选后也不能消停。最具有讽刺意义的是，马克龙的政治盟友、中间党派“民主运动”（Modem）领导人贝鲁（François Bayrou）原本是这部“政治生活信任法案”的操盘手，但草案刚一提出，自己却应声而倒，因为涉及到本党在欧洲议会的空饷丑闻不得不退出政府，是否承担责任还在未定之数。加上前述麦西耶也曾担任萨科齐政府的司法部长，连这个关键岗位上的人选都无法独善其身，成为道貌岸然的“达尔丢夫”，凸显出政治积弊对于重获信任的阻力。

一个更微妙的因素在于马克龙本人。虽然竞选过程中他矢言要发起一场“革命”，但就任之后的一些举动，也显示出某些权谋和妥协做派。总统并不生活在真空里，身边必须有人来“抬轿子”，尤其是在马克龙胜选过程中的有功之臣，一旦涉入丑闻的风口浪尖，是力保过关还是及时切割、如何切割，都将决定新政府是否能够真正重新获得公众信任。

其中最典型的是原社会党人费朗（Richard Ferrand），他为马克龙上台立下大功，成为新政府中的领土整治部长，当他被媒体揭露裙带及空饷丑闻之后，虽然不得不退出政府，却被马克龙安插到议会党团领袖位置上“软着陆”。这种安排不仅在本党议员中难以服众，更让人产生新总统口头高调实则“选择性反腐”对盟友网开一面的质疑。

法国社会学家克罗齐埃(Michel Crozier)在批判中央集权制的经典著作中曾经提出“法令不能改变社会”的论断，一部法律也不能完全改变法国政治生态。所幸，在《鸭鸣报》、《世界报》、Mediapart网站等法国媒体穷追猛打的监督下，针对政治人物的“耙粪”运动不会偃旗息鼓，可以预期未来仍将有更多丑闻被揭发出来。而相比国会立法自我设限，或者期待总统英明神武， “亡羊补牢”的政治共识、自由而负责任的媒体、与公正严格的司法程序相衔接配合，或许才是让政治生活重获民众信任的正途。