国研中心｜进城农民工市民化提振内需潜力巨大

新一轮扩大内需战略的实施，需要以高质量的城市化为依托。进城农民工是中等收入群体的重要来源，但其在城市与农村间“钟摆式”流动的“半拉子城市化”，不利于其消费潜力释放，农民工边际消费倾向明显低于城镇居民。推动当前已经进入城市、但难以定居的农民工市民化，将有效提振内需。

课题组初步测算，进城农民工市民化在住房、消费、公共投资方面将至少带来每年3万亿元的内需增量。其中，短期内通过发展租赁住房改善进城农民工居住条件，每年可拉动1万亿以上的住房需求，中长期内部分进城农民工群体由租转购，每年将带动2万亿以上的住房消费；市民化有望带来1万亿以上新增消费；政府配套的公共服务投入还将带动每年1万亿的投资增长。 

一、进城农民工是“不敢”消费的潜在中等收入群体

2020年，中国城市化率达到63.9%，城镇常住人口超过9亿人，但户籍人口城镇化率仅为45.4%，换言之，2.7亿农村户籍人口长期在城市工作生活，但并未获得城市户籍并充分享有公共服务。在外需旺盛的经济高速增长阶段，上述方式有效降低了工业化的劳动力成本，助推中国成为“世界工厂”。进入高质量发展阶段后，内需成为经济增长的重要动力，数亿进城农民工依然在城乡间“钟摆式”流动，“半拉子城市化”的弊端日显，严重抑制了这一潜在中等收入群体的消费。

（一）进城农民工是中等收入群体的重要来源

截至2020年底，中国农民工总规模约为2.86亿人，其中，外出农民工约为1.7亿人（见图1）。外出农民工平均年龄36.6岁，40岁及以下者占2/3，学历达到大专及以上者占1/6。

图1 农民工总量（2016-2020年）
数据来源：根据2016-2020年《农民工监测调查报告》和统计局数据计算。

进城农民工是中等收入群体的重要来源，其收入水平远高于农村高收入户，达到了城镇中等户水平。2020年农民工月均收入4072元，其中外出农民工月均收入4549元，本地农民工月均收入3606元，农民工在城镇属于中等收入群体，在农村属于高收入群体（见图2）。

图2 农民工和城乡居民收入比较（2020年）
数据来源：《2020年农民工监测调查报告》、国家统计局。

（二）进城农民工边际消费倾向远低于城镇本地户籍居民

进城农民工对美好城市生活的向往与城镇本地户籍居民无异。但在无法充分享有城市基本公共服务的情况下，农民工既有对自身和农村家人未来基本生活保障的后顾之忧，也面临新冠疫情带来的巨大不确定性，预防性储蓄的动机较为强烈。

农民工边际消费倾向明显低于城镇本地户籍居民。外出农民工平均年龄不到40岁，80后、90后新生代农民工渐成主流，但这些本该具备强烈消费意愿的群体并不敢消费。相关研究发现，农民工消费倾向只有50%，而城镇居民为68%，也就是说，农民工虽然在城市生活，但消费倾向比城镇本地户籍居民低18%。2016-2020年，农民工市民化滞后产生的消费损失超过1万亿元/年（见图3），占中国居民每年实际最终消费的比重在2%以上。

图3 进城农民工市民化滞后导致的消费损失
数据来源：根据2016-2020年《农民工监测调查报告》和统计局数据计算。

（三）农民工“不敢”消费的症结：市民化不足

目前来看，城市基本公共服务对农民工的覆盖率仍然不高，且提升速度趋缓。在难以充分享受城市公共服务、缺乏相应社会保障的情况下，进城农民工不敢消费，需要更多储蓄来提升“安全感”。预期收入不高不稳是农民工消费倾向偏低的主要原因，面对非正规就业的不确定性，农民工有效工作时间波动大，增加的收入会更多地转化为储蓄，而不是消费。国家统计局农民工监测调查显示，外出农民工人均居住面积21.5平方米，而在人口净流入较多的大城市，仅为16.9平方米（见图4）。由于缺乏基本体面且可支付的住房，攒钱买房的压力也影响其消费。当农民工收入水平进一步提高时，他们可能反而更不敢消费，因为进城落户的希望增大，需要更多的储蓄。

图4 不同规模城市进城农民工的人均居住面积（2020年）
数据来源：《农民工监测调查报告（2020年）》

此外，由于随迁子女在流入地公立学校平等就学难度较大，为子女教育进行储蓄也会限制进城农民工当期消费的增长。2020年，3-5岁儿童入园率虽有所提高，但只有28.9%在公办幼儿园（见图5），绝大部分农民工子女难以享受公办幼儿园。义务教育阶段的随迁儿童，虽然81.5%在公办学校上学，但47.5%的农民工家长反映在城市上学面临挑战，主要是本地升学难（29.6%）、费用高（26.4%）。此外，还有超过半数的进城农民工义务教育阶段的子女未能随迁，处于乡村留守状态。

图5  进城农民工子女在公立学校就学比重（2017-2020年）
数据来源：农民工监测调查报告（2017-2020年）

二、进城农民工市民化对住房和消费的拉动潜力

在构建新发展格局的进程中，推动当前已经进入城市、但难以定居的农民工市民化将有效地拉动城市住房需求，释放消费潜力。

（一）改善住房条件每年可拉动3万亿元以上的住房需求

如前所述，进城农民工居住条件较差，人均居住面积为21.5平方米，仅比城镇人均居住面积（39.8平方米）的一半稍多。进城农民工居住条件改善，将有效拉动城市住房需求。

短期内通过发展租赁住房改善居住条件。按照进城农民工16959万人，分不同的租赁居住条件改善情形测算住房需求拉动潜力（见图6）。

图6 进城农民工改善租赁条件带来的住房需求
数据来源：课题组测算 

情景一：90%靠盘活存量，10%靠新建，人均居住面积达到30平方米。此时，进城农民工住房的面积缺口总量为14.42亿平方米，10%的新建面积为1.442亿平方米，按照每平方米建安成本4000元测算，将拉动5768亿元投资；90%的盘活存量面积为12.978亿平方米，按照每平方米改造成本2000元测算，将拉动住房投资25956亿元。两者合计，将拉动住房投资31724亿元。

情景二：80%靠盘活存量，20%靠新建，人均居住面积达到30平方米。此时，新建面积为2.884亿平方米，按照每平方米建安成本4000元测算，将拉动11536亿元投资；80%的盘活存量面积为11.536亿平方米，按照每平方米改造成本2000元测算，将拉动住房投资23072亿元。两者合计，将拉动住房投资34608亿元。

若上述目标在“十四五”期末实现，每年可带动住房投资1万亿元以上。中长期内，进城农民工群体由租转购，将带来更大的住房消费潜力。即使按照国家统计局公布的2020年全国商品房均价9287元计算，若每年5%的进城农民工通过购买商品房达到人均30平方米的居住面积，每年将带动23264亿元的住房消费。此外，购买商品房后相应的家装消费等也将有效提振内需。

（二）提升消费倾向每年可拉动1万亿元以上的消费需求

推动农民工市民化，让进城农民工这一潜在的中等收入群体不再“瞻前顾后”，敢于消费，还将有效地拉动消费需求（见图7）。假设农民工市民化后，消费倾向与同等收入的城镇居民齐平，从50%提升到68%，按照2020年进城农民工月收入4549元计算，每月将增加819元消费，每年将增加9826元消费。16959万进城农民工新增消费需求将达到1.67万亿元，对全社会的消费提振效应达到4.26个百分点。

考虑到消费倾向的提高难以一步到位，即使短期内进城农民工的边际消费倾向仅提高到60%，每月也将增加455元消费，每年将增加5460元消费。进城农民工新增消费需求将达到9260亿元，对全社会消费的提振效应达到2.36个百分点。

图7 农民工市民化带来的消费需求增量
数据来源：课题组测算 

三、与市民化配套的公共服务每年将带动1万亿元的投资增长

已经进城的农民工市民化需要城市政府提供配套的公共服务，既可以视为政府公共支出，也可以视为政府对高质量城市化的有效投资。国务院发展研究中心课题组（2011）基于对重庆、郑州、武汉、嘉兴4个城市调研的测算最具有代表性，按照2010年不变价格计算，政府仅需为每个进城农民工投入8万元，即可助其实现市民化，去除养老保险的远期支出后，即期投入为4.6 万元/人。

考虑到过去十年通货膨胀的影响，我们以CPI对上述投入进行了修正（2010年的1元相当于2020年的1.28元），每个进城农民工市民化的公共投入为10.24万元，即期投入为5.89万元。16959万进城农民工市民化将带动17.37万亿元的政府投资，即期投资达到9.99万亿元。若分10年完成这一市民化进程，每年将带动政府有效投资1.7万亿元，即期投资1万亿元（见图8）。

图8 农民工市民化对公共服务投资的拉动效应
数据来源：课题组测算 

上述政府公共服务投资具备财务上的可行性。2020年，全国一般公共预算财政收入达到18.29万亿元，政府性基金收入达到11.8万亿元，还有4778亿元的国有资本经营预算收入，总财力超过30万亿元，每年1万亿元的公共服务投资在政府财力可承受范围内。 

四、政策启示与建议

综上所述，进城农民工市民化提振内需的潜力巨大，每年将至少带来3万亿以上的内需增量。此外，进城农民工这一重要中等收入群体安居城市，还有助于解决“半拉子城市化”带来的各类社会问题，特别是更多留守儿童随迁城市后，原在乡村照料孩子的留守妻子（丈夫）可作为城市新增劳动力，增加城市劳动力供给，并进一步促进城市化高质量发展。考虑到可支付住房和子女教育是农民工落脚并定居城市的两个核心条件，我们建议：

一是加快发展可支付的、基本体面的租赁住房。通过土地、规划、金融、税收等政策组合的有力支持，提升进城农民工较为集中的大城市可支付的租赁住房供应。特别是通过加快老旧小区、城中村改造等城市更新活动，改善进城农民工租住条件，以基本体面的租赁住房实现进城农民工“租有宜居”。

二是为部分住房困难的进城农民工发放租房券。租房券可为进城农民工提供更为灵活的租住选择，且政策成本较低，也有利于增加租赁住房供应、提升租赁住房质量。综合考虑住房困难程度和地方财力，探索为部分低收入的进城农民工发放租房券。

三是积极推动进城农民工子女随迁并在流入地平等入学。通过“人地挂钩”、探索“教育券”等方式为流入地地方政府吸纳进城农民工子女平等就学提供有效激励。

（作者魏国学系中国宏观经济研究院社会发展研究所副研究员，王瑞民系国务院发展研究中心市场经济研究所副研究员。本文系国务院发展研究中心 “新发展阶段有效扩大和更好满足内需的战略研究”课题成果。）